打造内生式创新：广东创新驱动攻坚战

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[摘要]缺乏沟通的另一个症结是，各部门有时甚至相互矛盾。“例如，环境保护部和气象部门已经发出了烟雾警告。结果，一个说污染严重，一个说空煤气好，而普通人(603883，买)哪信？”

被称为“武装到牙齿”的新《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“新环境保护法”)的实施效果一直备受关注。

2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议表决通过了《环境保护法修正案》，新的环境保护法于2015年1月1日实施。

“新的环境保护法设定了很高的规格。它增加了许多旧法律所没有的内容，如环境公益诉讼，如在配套措施中日益加重的处罚。此外，由于新的环境保护法本身的高规格，过去一些条例的等级也提高了，执行的力度也大大提高了。”在接受《时代周刊》采访时，公众与环境研究中心主任马军评论了新环境保护法的重要性。

现在，新的环境保护法已经生效两年多了，因此有必要对法律实施的效果进行评估。不久前，两个由大学编写的关于新环境保护法的评估报告相继发表。4月18日，中国人民大学法学院发布了2016年新《环境保护法》四项配套措施实施应用情况评估报告。4月20日，中国政法大学环境资源法学研究所发布了新环境保护法实施效果评估报告。

这两份报告的重点不同。全国人大法学院的报告关注了环境保护部为新的环境保护法制定的配套处罚措施的实施效果；中国政法大学环境资源法学研究所的报告将环境主体分为政府(司法机关)、企业、社会组织和公民三个部分，并对各自的职责履行情况进行了观察。

中国政法大学环境资源法学研究所所长、新《环境保护法》实施效果评估报告研究组组长王灿发在接受《时代周刊》采访时表示，根据该报告，新《环境保护法》的最大亮点在于加强执法力度，其次是让各级领导干部认识到环境保护的重要性。但是，在落实政府主体责任、增强守法企业意识、促进环境信息公开等方面还存在一些不足。

50多种陪护方法

2016年是中央环保督察的第一年。这是环境监管领域最具威慑力的举措，中国环境保护在落实地方主体责任、环境立法、提高环境质量和公众参与等方面取得了丰硕成果。所有这些都围绕着新的环境保护法。

轻舞律师是第十二届全国人民代表大会的代表。她参与了新环境保护法的修订，近年来，这些法案都是关于环境保护的。在她看来，新的环境保护法出台后，政府、企业和社会对环境保护的重视程度比以前有所提高。各部门也提高了相互合作的质量和效率，共同推动了法律的实施。“例如，两高在加强环境案件审理和促进环境公益诉讼方面做了大量工作。”

马军认为，新环境保护法实施后，信息披露得到了极大的拓展。根据公共和环境研究中心收集的数据，2013年，据宣布违反环境的次数超过32，000次，2014年达到42，000次。2015年实施《环境保护法》后，这一数字增加到5.5万，2016年达到7.1万。“今年肯定有10万以上。”马军预言。

中国人民政治协商会议全国委员会(CPPCC)社会法律委员会副主任吕忠梅作为NPC代表，五次提出修改《环境保护法》的建议，并全程参与了《环境保护法》的修改工作。她告诉记者，新的环境保护法已经实施了两年，其效果超出了她的预期。“因为新的环境保护法是环境保护领域的一部基本法，它的规定比较宏观和有原则，而且一些具体制度的实施需要很多配套的法律、法规和规章，这需要时间。但是，在新的环境保护法出台后，环境保护部、地方各级政府和司法部门都作出了很大努力来执行和实施它。”她特别指出，环境保护部已经制定了50多项配套措施，以加快新法律的实施。

在50多项配套措施中，有4项配套措施被称为新《环境保护法》中的“四颗牙齿”:日常连续处罚、查封、扣押、限制生产、停产、转行政拘留。其中，日常连续处罚可以有效解决排污企业违法成本过低的问题，转行政拘留将对排污企业业主构成强大的威慑。

根据中国人民大学发布的新《环境保护法》四项配套措施实施和应用情况评估报告，2016年全国范围内涉及实施四项配套措施和转移涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件，同比增长85%。自从新的环境保护法出台以来，环境案件的总数急剧增加。

王灿发表示，在监管过重的情况下，企业开始有了守法意识。“原来，企业不重视环境保护，也就是说，他们编制一些环保预算，而环保局将支付罚款进行检查。但是现在有些企业甚至雇佣环境法律顾问。这表明，遵守环境保护法已成为企业生产中不可避免的事情。”

新《环境保护法》的亮点之一是纳入了环境公益诉讼，允许环境公益组织成为提起诉讼的主体。吕忠梅认为，这对环境公益组织的成长有很大的影响，也增强了公众参与对环境保护的影响。吕忠梅指出，新《环境保护法》颁布后，环保组织的数量逐年增加，人们发布的各种环保报告引起了环保部门的重视，一些企业设立了环保基金，这些都表明社会力量参与环境治理的积极性得到了激发。

环保组织“好空·齐宝霞”的组织者赵亮在接受《时代周刊》采访时承认，环保组织和环保部门过去一直处于相互警惕的状态。“他们担心我们在做事。我们担心他们干预后，行动不便。”现在这块冰有溶解的趋势。一些地方环保局邀请赵亮讨论并听取他们的意见；赵亮也很想知道环保部门是如何运作和执法的。"加深理解后，我们也能理解基层环保部门的困难."

轻舞提醒《时代周刊》记者，围绕新的环境保护法，环境保护部正在加紧制定各种标准。“今年，陈吉宁部长表示，有800项标准需要修订，这表明环境保护部正在迅速推进监管的系统化和精细化。”她说，以日益细化的标准为基石，实施各种配套手段将会越来越有效。

从九龙分治到九龙共治

但是，从更高的层面来看，新的环境保护法的实施需要进一步加强。在第十二届全国人民代表大会第五次会议新闻中心举行的新闻发布会上，环境保护部部长陈吉宁强调，新《环境保护法》规定的部门职责只有一半在环保部门手中。言下之意是，环境保护法的实施需要各地、各有关部门和环保部门的共同努力。

环境保护部门行使监督和管理的职能，主要是监督，而不是独自做所有的工作吕忠梅指出，目前的环境保护部“太累了”。「环境保护涉及多个范畴，而『九龙水质管制』是不可避免的，但我们希望的是『九龙共同管治』，而不是九龙单独行动。」

分工不当、权责不清是新环境保护法面临困境的原因之一。“部门之间沟通不畅和信息不对称将导致每个部门只能从自己的角度考虑问题。”吕忠梅向《时代周刊》记者讲述了她在基层调查的一个例子。“现在，各地都在推动黑色和有气味的水体的处理，但我们发现，许多地方已经硬化了水体的斜坡，这将破坏水体的自净能力。这种治疗成本高昂且不可持续。我们通过调查了解到，这是因为水处理主要由水务部门负责，而生态保护属于环保部门。两个部门之间缺乏沟通造成了这种后果。”

缺乏沟通的另一个症结是，各部门有时甚至相互矛盾。“例如，环境保护部和气象部门已经发出了烟雾警告。结果，一个说污染严重，另一个说空的天然气很好。哪些人应该相信？”吕忠梅建议建立部门间的沟通和协调机制。

环境保护部门和公安机关在实施环境处罚时也存在衔接问题。“对环境保护法配套措施的理解，环境保护部门和公安部门的理解是不同的。”吕忠梅指出，“比如环保部门要进行行政拘留，就必须移交公安机关。但是，公安机关会认为，根据《治安管理处罚法》的规定，在移交之前必须有行政处罚。但是，行政强制措施不是行政处罚，而是行政处理。新的《环境保护法》对行政拘留的移交作出了规定，但双方对法律的理解存在差异。”

执行层面需要加强

“新的环境保护法出台后，我们看到基层环境执法机构有所增加，但执法效果并不如预期。”王灿发告诉《时代周刊》记者。目前，环境监管越来越受到重视，原本隐藏在角落里的基层环境执法问题逐渐暴露出来。

“市、县两级执法队伍的人员配备太少，设备太差，知识水平普遍不够。”王灿发直言不讳地说道。

赵亮经常和各级环保部门打交道。他发现许多市县环境执法机构去年对他们的工作很热情，但是缺乏车辆和设备。“拥有专业背景的执法人员非常少，其中许多人都是退伍军人或其他职位的人。许多人还没有编辑它。”

机构真的很短。一位环保人士告诉《泰晤士报》记者，一些高层官员曾争取成立环保部门，但中国的主要趋势是控制机构数量，因此环保部门的成立仍悬而未决。

令轻舞律师担心的是，执法人员的执法水平跟不上新修订的《环境保护法》。“根据环境保护法，未经环境影响评估批准，企业不得从事生产。但是，在一些地方，执法是检查没有通过环境影响评价的企业是否超过了排放标准。这在方向上是错误的。”轻舞直言不讳地表示，此类企业应依法停产，但环保部门的处罚是限制生产。“环境执法人员去企业时应该知道他们要检查什么，还应该告诉企业他们需要准备什么程序。法律有规定，但你不能使用它。”

鉴于环境执法人员的专业水平，环境保护部此前开展了“执法培训运动”。轻舞指出，环境保护部最近开展的强化监管，已将各地5000多名执法人员转移到28个城市进行监管，相当于一次大规模的培训。当这些执法人员回到当地，他们将成为专业骨干，发挥领导作用。

陈吉宁在前述新闻发布会上表示，新《环境保护法》的一些条款在操作层面难以实施。他提到每天都有持续的处罚，这是环保界高度期待的。根据环境保护部《每日持续处罚实施办法》，如果环境保护部发现污染者非法排放污染物，应首先送达决定书，责令污染者纠正违法行为。企业在接到处理决定后30天内仍不改正排污行为的，可以按日连续处罚。“例如，如果你上车后发现你没有车票，你必须先补好车票。如果你拒绝补票，你可以按日罚款。”陈吉宁评论道。

“每日罚款本身是新环境保护法最坚硬的牙齿，但在制度设计上存在缺陷。”吕忠梅说。在她看来，应该给予按天追溯处罚的能力。另一方面，目前的举证责任在于环保部门，环保部门“要求执法人员对企业是否长期非法排放污染物进行监控，成本太高”，她希望将其修改为企业的自证其罪。

轻舞告诉《时代周刊》记者，有关方面正在考虑修改每日处罚办法，但具体修改方向仍不明确。

信息披露面临限制

“现在看来，新的环境保护法并没有达到人们的期望。它的“牙齿”还没有完全长大。”马军对《时代周刊》记者发表评论。

马军认为，新的环境保护法很难实施。归根结底，地方主体责任尚未落实，基层执法、公益诉讼和信息披露都面临着地方制约。“你去的地方越多，环境保护和发展之间的矛盾就越明显，阻力就越大。”陈吉宁在新闻发布会上还表示，新《环境保护法》明确要求地方政府落实环境质量责任，但法律手段的制约还不够。

吕忠梅认为:“政府不习惯接受监督。”政府的理解在过去仍处于不透明阶段。他认为公共数据会给自己带来麻烦。“但他们没有意识到，如果他们依法履行职责，公开数据实际上是提高可信度的一个好方法。”

马军还记得，当他参与政法大学起草新《环境保护法》实施效果评估报告时，环保部门与项目组进行了讨论。在这次座谈会上，项目组提出了一个问题:根据环保部门的统计，日常处罚案件的公示率达到了80%，但根据项目组的调查，只有四分之一的案件在网上公布。

马军透露:“事实证明，他们把在电线杆上张贴通知视为公开行为。”许多案例都是通过在公告栏上张贴通知的方式发布的，因此项目团队并不计算在内。“令人惊讶的是，最初的公告是一份电子文件。挂在网上不是更方便吗？”

由于当地的限制，环境保护部一直在推动数据披露，但结果并不显著。政法大学发布的评估报告还显示，在31个省级环保部门和70个地级环保部门的101个调查对象中，有56个地级环保部门(包括不公开和按时限不公开)没有依法公开重点排污单位名单，占所有统计对象的76%。

马军感到抱歉。在他看来，数据披露是环境治理的最大潜力。“环保部早就要求京津冀地区公布重点排污单位名单。这是一项有价值的措施，但只有北京方面真正执行得很好。”

轻舞说，要落实当地的主要责任，首先，当地政府应向NPC汇报环境工作，并接受NPC的监督。四年的人大代表经历让她感触很深:“省政府总体上做得不错，但市县政府很少听说向人大汇报环境工作。”她认为目前的制度总体上限制了政府的环境责任。

吕忠梅认为，目前信息公开工作做得不好，这是由于地方政府不愿意和政府缺乏利用数据进行管理的能力。“如何利用技术来制作一个目录以及如何将其公开，地方政府仍然不明白。”她表示，新的《环境保护法》没有统一的信息披露标准，今后要做的工作应该由环境保护部牵头，打造统一的信息发布平台，标准必须规范。

目前，督促地方政府履行主要职责的最有力武器是中央环境保护督察员。马军建议将环境保护机制和环境执法纳入监管范围，“这是一项长期有效的措施”。