提高民营资本参与PPP项目积极性

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建议和提议

徐俊建

近年来，中国大力推进政府与社会资本的ppp合作模式，开展基础设施和社会公共服务建设。自2014年以来，国务院、国家发展和改革委员会、财政部和省级地方政府发布了一系列支持和推进ppp模式的指导意见。在各方的推动下，目前财政部和国家发改委ppp项目库的项目总数超过1万个，涉及水利、市政设施、生态环境、交通、农业等领域。但是，在实际推广过程中，落地项目很少，中标的基本上都是带有“中国前缀”的大型国有企业。在当前民间资本投资低迷的情况下，ppp作为民间资本参与社会投资的重要方式，尚未发挥积极的作用，其中三种作用更为突出

首先，政府仍然处于强势地位。ppp模式的优势在于政府和社会资本之间的合作关系，共同提供公共产品或服务。一方面，社会资本提供资金帮助政府克服建设资金短缺；另一方面，充分发挥社会资本的管理和技术优势，从而提高公共项目的建设和运营效率。虽然政府和社会资本在项目合作中受契约约束，但政府在具体的项目运作和投资过程中仍然处于强势地位，这在政府和民间资本的合作中表现得尤为明显。许多民间资本对地方政府的实力有很多担忧，尤其是在发生纠纷时，如何维护自身权益是无底洞，这导致民间资本参与ppp的积极性较低。

二是项目收益率低。Ppp项目主要连接公共服务和基础设施建设。这些项目具有很强的社会福利属性，但项目建成运营后的收益是有限的。相对而言，大多数运营良好的民营企业的投资回报远远超过目前大多数ppp项目所能带来的回报。此外，由于ppp项目投资额大，回报率相对较低，很难赢得民间资本的青睐。

第三，投资周期长，退出机制缺乏。基础设施和公用事业的建设和运营一般具有周期长的特点。以ppp项目中广泛使用的“建设-运营-移交”模式为例。项目完成后，政府在一段时间内授予特许经营权，然后收回或回购项目。这种模式的投资回收期通常为20年或30年甚至更长，因此私人资本很难接受如此长时间的投资项目。

鉴于民间资本参与ppp项目的积极性不高，建议如下。

一是推进“人民检举”等相应的制度安排。公私伙伴关系项目的成功运作需要对政府和企业承担的责任、义务和风险进行明确的法律界定，以保护双方的利益。为此，首先要通过不断完善的相应法律法规来有效约束合作各方。其次，要建立相应的第三方仲裁机制，在政府与企业发生纠纷时，能够有效、公正地维护双方的权利和义务，规范合同的履行。最后，为了避免地方政府的干预，应该明确相应的调解或司法程序是在不同的地方进行的。只有建立一个完整的“人民检举”制度，才能从根本上消除民间资本参与ppp项目的顾虑，帮助政府转变职能。

第二，制定税收等特殊优惠政策，使私人资本受益。建议相关部门在现有公共产品和公共服务领域税收优惠的基础上，对ppp项目给予更多的税收优惠和税收减免政策，以降低ppp项目的成本，提高投资回报。同时，加大资金支持，降低融资成本，提高项目收益率。鼓励政策性银行参与ppp项目融资，为ppp项目提供低成本融资。

第三，实施ppp项目对接资产证券化，解决民间资本退出机制缺失等问题。在ppp项目连接的基础设施和公用事业中，能够产生稳定现金流收入的项目符合资产证券化的基本要求，适合资产证券化。ppp项目资产证券化将为民间资本投资ppp项目提供一个规范的、市场化的退出渠道，增强ppp项目的流动性，提升项目价值，有助于调动民间资本投资的积极性。对于各类机构投资者来说，ppp资产证券化也为他们提供了一个新的投资渠道。对于不涉及国家安全的基础资产，我们也可以研究通过上海自贸区的自由贸易账户系统向海外出售，以吸引海外资本参与投资。

(提交人是中国人民政治协商会议全国委员会委员、民主建国会中央委员、民主建国会上海市委员会前副主席)