实施排污许可证制度 提升环境监管水平

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访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任陈

排污许可证制度与整个环境监管体系密切相关，其实施是对现有环境监管体系的一次考验。然而，它不能自发地解决“监管失灵”的问题，因此需要随着环境监管体制的改革而推进。优化环境监管体系，提高环境监管的有效性，是有效实施排污许可证制度的前提。

我们的记者陈伟

“排污许可证制度是点源排放控制的核心监管工具，贯穿于监管前、监管后和监管后的各个环节，也是许多环境监管工具的基础。实施排污许可证制度是理顺环境监督程序和重塑环境监督制度的一个重要起点。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任陈在接受《中国经济时报》记者专访时表示。

近年来，与排污许可证制度相关的政策逐步出台，如何保证排污许可证制度的高效实施和有效性成为环境监管领域的重要内容。实施排污许可证制度的意义是什么？实施排污许可证制度的政策目标、总体思路和主要任务是什么？针对上述问题，陈对做了一个解释。

建立和实施排污许可证制度尤为迫切

中国经济时报:目前，建立和实施排污许可证制度的紧迫性和意义是什么？

陈:排污许可证制度是点源排放控制的核心监管工具，在发达国家得到广泛应用。我国自20世纪80年代试行排污许可证制度至今已有20多年，但基本上是作为一项试点政策，效果不明显。排污许可证制度与整个环境监管体系密切相关，其实施是对现有环境监管体系的一次考验。

“十三五”时期是中国控制污染、减少排放、改革环境监管体制的重要时期。从污染控制和减排进程来看，“十三五”时期是我国主要污染物排放跨越高峰、进入下行通道的关键时期。从环境监管体制改革的角度来看，新《环境保护法》的实施和2015年《生态文明体制改革总体规划》的颁布，标志着中国环境监管体制改革的关键阶段。在这种背景下，建立和实施排污许可证制度迫在眉睫。

中国经济时报:建立和实施排污许可证制度的意义是什么？

陈:我认为排污许可证制度有多重含义。

首先，对污染者来说，污染物排放许可证提供了一个明确和稳定的“环境合规”的界限。通过对许可证进行“一证”分类，可以协调统一环境监理机构的各种环境监理工具。

第二，排污许可证制度为环境监督提供了一个标准化的程序。排污许可证制度是点源污染排放监管的基本政策工具。排污许可证制度不仅是一个单一的环境监管工具，也是整个事件发生前、发生中和发生后环境监管的基本依据。

第三，从监管体制改革的角度来看，实施真正的排污许可证制度有利于理顺环境监管程序，重塑我国的环境监管体系。排污许可证监管模式需要环境监管机构内部多部门的合理分工，以及相关内容和监管环节的有效配合。长期以来，解决环境监管机构内部的跨部门合作问题仍然是一个难点。以排污许可证制度为主线，有助于建立和完善环境监管机构内部制度化的信息共享机制和监管协调机制。

第四，排污许可证制度的内容规范、公开、清晰，能够集中、系统地向公众提供排污单位的环境信息，为公众提供一种公开的方式，保障环境知情权，为公众监督创造一个平台，有利于维护公民、法人和其他组织的合法环境权益，维护环境公共利益。

排污许可证制度的实施需要环境监管体制改革的协调推进

中国经济时报:请分析一下中国实施排污许可证制度的目标和思路。

陈:中国实施排污许可证制度的总体目标是，到2020年，真正的排污许可证制度将全面实施，为今后20年的环境治理提供坚实的制度保障。以排污许可证制度的实施为切入点，重塑环境监管流程，统一环境数据，调整环境监管机构内部机构设置，理顺环境监管体制，提高环境监管效率。支持建立公开、透明、独立、专业和负责任的现代环境监管体系。

在实施过程中，应遵循以下实施原则。

首先，在排污许可证制度全面实施之前，环境保护主管部门应充分设计、论证和设计排污许可证制度。在一定范围内，鼓励一些地方和行业积极开展试点，从实际出发，创新和积累排污许可证的经验。

其次，排污许可证制度的实施是一项系统工程。应从排污许可证制度的设计、环境监管程序的优化、各级环保部门和机构内部机构设置的调整、环境监管能力的提高四个方面系统推进。排污许可证制度不能自发解决“监管失灵”问题，需要与环境监管体制改革相协调。优化环境监管体系，提高环境监管的有效性，是有效实施排污许可证制度的前提。

第三，从问题导向出发，逐步实现功能。在初始阶段，环境监理机构应逐步解决准确获取排污单位排污信息、保证达标排放的基本问题。同时，必须解决监管程序和工具不协调以及环境数据不一致的问题。

《中国经济时报》:那么我们应该从哪些方面推进排污许可证制度呢？对此你有什么建议？

陈::首先，排污许可证制度的实施需要加快相关法律法规的制定。国家应尽快颁布《排污许可证条例》，并以法律的形式确立排污许可证制度，使排污许可证制度有法可依、有章可循。根据国家排污许可证制度的设计，地方政府颁布地方法规和实施细则。

二是研究制定污染物排放许可实施细则等规范性文件，明确实施步骤和具体措施，增强实施的可操作性。研究制定排污许可证实施的技术指南，统一排污许可证的关键环节，包括许可证的范围、类型和数量核定方法。

第三，以推行排污许可证为主线，理顺环境监管程序。实施排污许可证制度，要理顺与环境影响评价、“三同时”、排污费等制度的关系，改革现有相关制度，统一监管依据，使相关制度有效衔接。

第四，调整环境保护主管部门内部机构，建立健全监督体系和机制。最近，在环境保护主管部门内，根据水、空气体和其他因素，设立了相应的内部机构，以制定相关领域的计划、标准和政策。从中期和长期来看，应在环境监管机构内设立一个独立的政策评估机构，独立评估环境政策的制定和执行情况；建立“中立”的环境数据管理部门，将环境质量监测、环境统计等职能纳入该部门的统一管理，负责全国环境信息的监测、整合和信息共享。可考虑在环境保护主管机构内设立“环境守法安全局”(环境监督协调局)，以协调所有法律法规，统一执法依据，协调环境监督机构的内部职能和工作，并确保环境保护主管机构发布的各项环境政策和监管规则的一致性。

第五，环境保护主管部门应促进相关内部机构的数据共享，逐步统一环境监测、环境统计、重点污染源统计等相关数据。设立相应机构，整合环境质量监测、环境统计等职能，负责国家环境信息的监测、统计、整合和信息共享。本部门为其他部门的环境政策提供环境数据基础。设计建立排污许可证管理数据库，通过数据库和网上申报简化排污许可证管理，提高管理效率。

第六，对现行排放标准和环境政策进行系统评价。建立和完善环境标准实施前的综合评价机制，在环境标准及相关政策出台前进行科学系统的评价，为排污单位全面实现环境合规的可行性提供决策支持和指导。