济南叶雪湖的一千多套“违法别墅的完整程序”正在被拆除

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如何纠正生态修复遭遇政府非法审批的历史因素？

最近，山东许多地方采取了一刀切的做法

4月19日，桃花源项目江南里地区开始拆迁。图/受访者提供

清明节过后，叶雪湖启动了生态修复行动，1000多套审批手续完备的别墅式建筑被发现是非法的，将被拆除。

叶雪湖位于济南市莱芜区(原莱芜市)，原名叶雪水库，建于1959年，是国家级4A风景名胜区。自2007年叶雪湖管委会成立以来，许多房地产企业违规进入景区，在当地政府批准下开发别墅项目，逐步将叶雪湖变成“济南后花园”。

如今，这些房地产项目的野蛮增长已经被强行中止。据统计，叶雪湖有600多栋违章别墅，其中80多栋违章别墅是去年未经批准或审批手续不全而拆除的；此次整治的对象是517栋审批手续完备的违法别墅。当地政府试图扫除叶雪湖累积的不利因素，该湖在一个月内被拖延了十多年，耗资近100亿元。

违法审批的历史因素带来了现实的整改问题。这一行动遭到了业主的强烈抵制。

五证违章建筑

对叶雪湖桃花源的主人陈奇(化名)来说，“危机”突然降临。

4月9日，“莱芜区审批手续完备的违法别墅项目图”在当地广为流传。红线“五证一全”项目10个，共520栋1032套，其中恒大金碧天下86套、高速绿园120套、高速绿城378套、英国小镇29套、春风雪湖237套、丽笙酒店别墅31套、白马庄园5套、海怡别墅15套、莱钢金鼎108套、普利集团237套

这一天，陈奇接到了一个电话，被告知已经住了6年的房子将被拆除，只剩下半个月的时间考虑和办理手续。桃花源项目由山东省高速公路绿城莱芜湖发展有限公司(以下简称高速公路绿城)开发，包括云锦花园、什锦花园、江南李。据陈奇介绍，桃花源项目不仅仅是一栋别墅，比如她在云金源区买的老年公寓面积只有50平方米。

像陈奇一样，1000多栋别墅的业主也面临着同样的经历。陈奇等众多业主向记者提供了环评报告、招商文件、五证资料以及桃花源项目的产权证，以证明手续完备。他们反复表达了一个很大的困惑，既然手续都齐全了，怎么识别违章建筑呢？

“我活了六七年，一夜之间就成了非法移民。我必须把我们赶走。”据陈奇称，这些别墅手续完备，在建造前已经得到当地政府的批准，这与未经批准建造的建筑有着本质的不同。

对此，桃花源项目负责人肖向业主解释道:“2010年前后，我们通过政府招商引资进入了湖。在这个过程中，我们合法地获得了所有的开发程序，并且文档是完整的。政府公告栏也认可了这篇文章。然而，由于这是一个景点，政府目前认定政府本身违反了当时的规定，并界定了非法建筑。”

一个名为“莱芜区非法别墅的分类和处置”的招牌显示，叶雪湖的非法别墅分为两类:一类是“未经批准或审批手续不全的非法别墅”，共有88栋93套。“确保(2019)在12月9日前处置”；另一类是“审批手续完备的非法别墅”，即上述10个项目中包含520栋别墅，1032套。

招牌还解释说，这些别墅虽然审批手续完备，但仍被定性为“违章建筑”:“莱芜市叶雪新区旅游城镇总体规划”与省政府批准的莱芜叶雪风景区总体规划不一致；在这10个项目中，有9个符合莱芜市叶雪新区旅游城镇总体规划，但尚未向省级景区主管部门办理项目选址和备案手续。在清查整顿工作中，被列为“五证一全”的违章建筑。

“这些建筑的审批和建设违反了山东省政府2005年批准的《莱芜叶雪风景名胜区总体规划》，以及国务院《风景名胜区条例》和《山东省风景名胜区条例》的有关规定，而这些规定是我们违法建设的政策依据和法律依据。”莱芜风景区专项整治指挥部工作人员梁在接受《中国新闻周刊》采访时表示，根据国务院《风景名胜区条例》，湖是山东省省级风景名胜区，总体规划需经省政府批准。报国务院建设主管部门备案；详细规划需经省建设厅或风景区主管部门批准。此外，《山东省风景名胜区条例》明确规定，“在城乡规划区与风景名胜区重叠的区域，城乡规划应当与风景名胜区规划相协调。如果已完成的城乡规划不符合风景名胜区总体规划，应当进行修改和调整。”

然而，这些手续完备的别墅最初并未纳入装修范围。上述招牌提到，根据《违法别墅检查整治专项行动计划》，政府违法违规审批的五个证件均为已建已售别墅。如果生态没有严重破坏，程序可以保留和改善；济南市和莱芜区的二级职能部门认定，“这些别墅对生态没有造成严重破坏，应该保留”。

补救工作正在逐步增加。2019年清明节前夕，公布了《叶雪湖旅游区待保留和拆除的别墅分布图》。上述10个项目中，绿城江南巷、英国城、学湖冯春、丽笙酒店别墅、白马庄园等5个项目被纳入拆迁范围，共431套。这个版本的拆除计划一直持续到今年3月底。

4月11日，叶雪旅游区管理委员会发布公告，宣布叶雪湖滨别墅改造正式登陆。根据公告，整治范围已扩大到上述所有“审批齐全的违法建设项目”，涉及的别墅总数已从之前的520栋调整为517栋。

叶雪湖的整治力度正在逐步加大。在1000多栋手续完备的别墅中，前期共有431栋别墅被纳入拆迁范围。图/受访者提供

别墅围湖

叶雪湖房地产开发的混乱由来已久。

叶雪湖，原名叶雪水库，建于1959年，距济南46公里，距莱芜20公里。2000年，叶雪湖被山东省政府批准为省级风景名胜区，享有“济南后花园”的美誉。

据桃花源的主人雷虎(化名)说，叶雪湖曾经是莱芜钢铁厂的工业水源。莱芜钢铁厂建于20世纪70年代，后来逐渐发展成为一个年产1000万吨的大型工厂。需水量大，导致叶雪水库水位持续下降。后来，钢厂倒了，莱芜进行了重工业改造，导致了叶雪水库的大开发

2007年8月，莱芜成立了叶雪旅游区管理委员会。尽管一年前，国务院颁布了《风景名胜区条例》，明确禁止在风景名胜区设立各种开发区，禁止在核心风景名胜区建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等与风景资源保护无关的建筑，但叶雪湖管委会成立后，房地产项目很快进入了议事日程。在“保姆服务”的口号下，当地政府先后在省内外引进了许多房地产企业。自那以后，房地产项目的用地被多次批准，别墅和联排别墅等低密度项目也大幅增长。

山东高速集团是第一家进入叶雪湖的企业，2008年获得180亩居住用地和110亩配套住宿餐饮用地。据了解，山东省高速公路集团投资建设了山东省高速公路叶雪湖国际度假区项目，总规划用地面积4200亩，其中规划低密度住宅建设用地1204亩，高尔夫球场建设用地1013亩，高尔夫球场住宅187亩，酒店及商业建设用地1013亩，其余为景观配套建设用地。2011年3月，山东省高速公路集团还与绿城集团合作成立了高速公路绿城项目公司，共同开发桃花源项目。

2011年，高速公路绿城高尔夫球场的非法开发被媒体多次曝光。当时，有媒体报道称，在当地政府的便利下，高速绿城“收租”了2000亩土地，不办任何手续就逆风推出了高尔夫球场，并在高尔夫球场周围建起了面积超过300平方米的独栋别墅。后来，原国土资源部国家土地督察局济南分局接到举报，经调查发现高尔夫球场项目违规，莱芜部分官员也因此受到处罚。

“虽然国家一直禁止开发，但这一旅游区的非法开发已经被多次曝光，但这里的别墅开发仍然非常激进。”2014年，《中国时报》在《山东省叶雪湖违法开发项目调查》一文中提到，“经过调查，发现地方政府在多次禁止开发叶雪湖别墅的背后开了绿灯，甚至主动为企业建设别墅提供服务。叶雪旅游区出售的土地是一种商业服务或综合用地，已经被开发商经营成高端低密度别墅区和高尔夫球场。”

据《中国房地产报》报道，叶雪湖大部分已竣工项目都是小高层的双排别墅，以避免容积率的政策风险。对此，莱芜市政府官员曾回应:“我们用建筑面积比来衡量企业是否违规。虽然这些企业可能建立了单户低层住宅，但它们的建筑面积比例符合要求，我们认为是合格的。”事实上，早在2003年，国土资源部就发出紧急通知，明确规定停止别墅用地供应。到目前为止，有关部门已经发布了十多项“别墅禁止令”。

媒体曝光和相关禁令未能阻止叶雪湖景区别墅开发热潮。继山东高速集团、恒大地产、绿地集团、河南聚艺地产集团、山东烟草集团、山东陈中旅游发展有限公司、山东聚艺地产有限公司等企业纷纷涌入后。从地图上看，这些企业开发的别墅已经完全包围了叶雪湖。

白雪皑皑的风景区是如何达到“湖光山色”的现状的？前面提到的梁姓工作人员认为，这个问题的出现有其特殊的历史原因和时代背景:“过去，政府的决策和审批行为都是为了促进经济的更好发展，而对景区的自然生态属性并没有深入了解。不要处理自然资源保护和发展之间的关系。”同时，该工作人员强调，莱芜市政府过去批准的土地用途不是别墅用地，而是商业用地和少量住宅用地。

据《桃花源记》的主人刘芸(化名)说，叶雪湖的房地产在早期并不乐观。后来，莱芜城际高速铁路开通，莱芜退出城市，并入济南，带来了两次购房潮，使叶雪湖真正成为“济南后花园”。

据此前媒体报道，此次拆迁的517栋建筑均为别墅低密度住宅项目和商业服务用房，手续完备。除了左安水都、绿源高速、恒大金碧天下的产品外，还有70年的住宅产权，大部分被拆除的建筑都是40年的商品房。

“我是在2016年由我的朋友带来的。云金源的房子很小，价格也不贵，环境也很好。我当时定了一套。”刘芸说，当时她很担心商业用地的土地性质和40年的土地使用期限，但因为五个证书齐全，环境评估合格，她相信绿城是一个大开发商，她打消了她的顾虑。

叶雪湖别墅拆迁现场。图/受访者提供

驾驭风暴

如何纠正生态修复遭遇政府非法审批的历史因素？最近，山东许多地方采取了一刀切的做法。4月7日，青岛汉光楼项目41栋别墅在整改公告发布后不到两周内被拆除；4月17日，临沂市蒙阴县云梦镇64栋手续完备的别墅也于4月18日18: 00至4月20日18: 00被宣布没收并拆除。

一年前，济南叶雪湖畔别墅开始装修。2019年4月3日，住房和城乡建设部发布了《历史上最禁止的别墅命令》，要求各省市立即暂停本行政区域内别墅项目的审批程序，对已建、在建、在批、待建、待批的别墅项目进行清理。2019年5月14日，国务院召开全国整治违法别墅专项行动电视会议。从那以后，全国许多地方都开展了检查和整治非法别墅的专项行动。

“我们的整顿行动是按照国家的统一部署进行的。整治的目的非常明确，即恢复叶雪风景区的自然生态功能和公共属性，保护自然生态环境。”前面提到的梁姓工作人员提到过。

根据《中国新闻周刊》获得的数据，去年莱芜区政府共检查了613栋别墅，其中违章建筑1145套，其中607栋，1139套位于叶雪风景区，占99%。叶雪湖共有607栋别墅，其中82栋未经批准或审批手续不完备，5栋别墅中有20栋非法建造的别墅审批手续完备，520栋别墅中有1032栋别墅竣工。

根据叶雪镇政府的信息，2019年5月1日，叶雪镇“开始了拆除非法别墅的第一枪”，一天就拆除了3000平方米的别墅；为确保违法别墅检查整治有序开展，叶雪镇相关负责人还赴龙口、烟台、崂山、青岛及济南南部山区学习先进经验。截至去年年底，已有80多栋未经批准或审批手续不全的别墅被拆除。

今年3月28日，省委常委、济南市委主要领导赴叶雪湖考察，提出“要以最坚决的态度、最有力的措施做好清查整顿工作”。此后不久，《济南日报》连续发表了三篇评论，发布了进一步加大整治力度的信号。该报在《彻底整治秦岭非法建筑的启示》一文中说:“整治秦岭非法建筑再次提醒我们，要推进生态文明建设，必须有‘钉钉精神’。只要收紧政治纪律，用钉钉精神的演练和坚韧，‘扭住，抓到底’，所有违法建设迟早都会垮掉。”

在压力的传递下，政府的征用和搬迁速度加快，整治范围扩大，一场风暴立即席卷叶雪湖。

对于桃花源的主人陈奇来说，装修之风始于3月29日。这一天，社区里有人透露江南巷将被拆除，业主于是打电话给市长热线，对方回答说:“没有收到相关文件或指示，请耐心等待政府信息”。

与业主相比，开发商更加知情。据《中国新闻周刊》获得的数据，早在3月11日，高速公路绿城就接到通知:“江南李项目涉及34栋别墅，132套，位于莱芜风景区，尚未竣工验收。这是在检查和纠正非法别墅的范围内。根据相关政策要求，评估、补偿和处置程序必须在2020年4月15日之前启动并纠正。”该通知签署为“济南市莱芜区违法别墅专项整治行动领导小组办公室”。

为了推进整治工作，莱芜区政府成立了专项整治指挥部，下设七个工作组。除城建部门外，税务局、畜牧局、煤炭局、科技局等部门和乡镇都派出人员参加。

在录音中，一名工作人员向陈伟强调:“你的房子是合法的，但拆迁是省、市、区三级安排的工作，势在必行。”

陈奇说，在收到4月9日的通知后，他每天都收到来自员工的“电话轰炸”和“短信压力”。“省委和市委关于改善雪原环境的决定不能改变，现在已经开始拆除了。您目前的别墅将根据目前的市场价格进行评估。如果你不配合，省市会安排专人到你的单位，协调单位做好你的工作。请理解。”陈奇写了给记者的短信。据采访，许多拥有党员身份的业主都被单位采访过。

针对这一说法，上述姓梁的工作人员回应称，总部要求工作人员按照法律法规积极稳妥地进行谈判，没有这种压力。

犯法？征用？还是回购？

根据几名受访者的描述，在短短两周内，总部关于拆除别墅的声明经历了从拆除、征用、回购到预征用的许多变化。

“起初，这是非法建筑，我们不得不拆除它。我们不同意，因为我们有五张证书。后来，他们没有说我们违反了规定，我们必须合法地改变我们的说法。”陈其说。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，一些业主要求总部完成征收程序，如决策、评估、补偿、搬迁和拆迁。

4月11日，叶雪旅游区管委会发布别墅拆迁补偿公告。公告中提到将委托山东瀛台文化旅游发展有限公司以货币方式进行补偿，已竣工验收交付使用的建筑参照类似房地产市场评估价格进行补偿；未验收交付使用的建筑物，按照在建工程的评估价格给予补偿。

据业主雷虎介绍，按照目前的市场价格，如果1000多栋别墅得到补偿到位，政府将支出近100亿元。上述梁姓工作人员表示，具体赔偿金额应根据最终评估结果确定。

为了鼓励相关权益尽快达成补偿协议，管委会还出台了奖励政策。对于愿意合作的业主，根据签约日期，将给予5万元至20万元的奖金，4月30日后签约的不再享受奖金。

"这更像是回购，而不是收集计划."一些业主在社区团体中提到了这一点。对此，专项整治指挥部的工作人员解释道:“这次活动是贯彻落实省委、市委指示精神的专项工作。方法是政府回购，然后拆除和恢复生态功能。具体方案是市政府根据市场价格委托知名评估公司。合理公平的评估，签订回购协议，绝不让业主遭受损失。”

对于回购声明，雷虎和其他受访业主表示，他们不接受。“如果你爱我，回购意味着解除协议，而不是征收协议。一旦我们签署了协议，我们就可以在没有合法性审查的情况下废除它。”

北京华天律师事务所律师、中国征地拆迁律师网创始人邹火发在接受《中国新闻周刊》采访时表示，合法房屋拆迁可以分为三种类型:民事拆迁、行政拆迁和司法拆迁。回购是民事行为，征用是行政行为。它们之间的主要区别在于它是否可以被强制。

邹火发表示，合法征收需要经过一系列程序:启动征收程序，公益项目建设单位向房屋征收部门提交征收申请；房屋征收部门审批后，应当制定征收补偿方案，并报政府研究；政府组织有关部门论证和公布补偿方案，征求公众意见；政府做出征收决定，并及时发布征收公告。“如果没有达成赔偿协议，出现争议，仍需通过诉讼、复议等方式解决。，甚至需要一两年时间。”邹火发说道。

4月15日，在与陈奇的电话沟通中，政府工作人员再次改了口，称整治计划采用了“预征用”模式。对此，北京来硕律师事务所律师严新告诉《中国新闻周刊》，“预征收”是地方政府创造的概念，违反了《国有土地房屋征收与补偿条例》规定的征收程序。“征收前协议本身没有法律效力，但签署协议意味着同意征收，这将更加被动。”

此外，两位律师指出，叶雪旅游区管委会不是发布征收公告的法律部门，莱芜区政府采取的征收方式明显违法。

“回购或征用不是办法。我们采取市场化运作方式，依法评估，依法补偿，依法拆除。”在接受采访时，梁在总部的工作人员否认了业主和律师的这些疑虑:“启动和完成整治行动的时间比较明确，我们需要确保这项任务的实施。但是，最基本的原则之一是切实维护业主的合法权益。我们也在充分协商的基础上顺利推进这项工作。”

最近几天，叶雪湖的所有者试图向律师和媒体寻求帮助，并申请复议，但未能改变这一事件。公告发布当晚，桃花源项目对面的56栋春风雪湖别墅一夜之间被夷为平地。"政府采取了签订一套拆迁协议的方法."陈其说。

“目前，桃花源(国际度假区)的整体评价率已经达到90%以上，大多数业主对该评价报告高度认可，现已进入签署最高奖项阶段。对于今天不能完成入户调查的业主，如果他们拖延签字和领取奖励的时间，后果将由业主承担。”4月20日上午，几位接受采访的业主收到这条信息，决定接受总部提供的方案。“我身心俱疲。今天，我让工作组和评估室的人进屋进行测量。”店主雷虎说。

据《中国新闻周刊》不完全统计，雪湖、莱钢金鼎、白马庄园、桃花源江南李、恒大天下等别墅项目已被拆除。

在翻修期间，叶雪湖仍有别墅出售。格林兰集团在叶雪湖北部开发了雪莱镇别墅项目。该项目的一名销售人员告诉记者，该别墅是一栋70年的老屋，每平方米价格为17000元，被拆迁人可凭16000元的房产证入住。

被拆除的别墅也成为销售人员的话:“叶雪湖附近的别墅基本上都是非法的，很快就会被拆除。雪莱镇是周边地区唯一出售的符合规划的庭院别墅产品。山总是在水里，山和湖不总是在院子里。俗话说，物以稀为贵，你在犹豫什么？”

主编:蒋小莺