耕地轮作休耕制顺利“开犁” 面积增加到3000万亩

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一切都生在土壤里，有土壤和食物。耕地作为自然生态系统的重要组成部分，必须受到严格保护。实施耕地轮换制休闲试点，必须改变过度依赖资源消耗的发展模式。要保证退耕还林的实施，不仅需要政府的推动和引导，还需要财政的补贴和支持，更重要的是，需要通过多元化的生态补偿机制将退耕还林转变为农民的自觉行为

一切都生在土壤里，有土壤和食物。耕地作为自然生态系统的重要组成部分，必须得到严格的保护，才能让“重负荷”的耕地得到休息。在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，提出扩大休耕轮作试验。今年的《政府工作报告》也明确指出，耕地轮换休耕制度试点面积已增加到3000万亩。

日前，农业和农村事务部召开会议，推进实施耕地轮换休耕制度试点，会议显示，今年的轮换休耕试点在制度化方面取得新突破。轮作以县(市)为单位，休耕以乡镇或行政村为单位。长江流域江苏、江西两省小麦和水稻低质低效区轮种新增，新疆塔里木河流域地下水超采区和黑龙江寒冷地区灌溉良好的水稻休耕新增。

节约资源和提高质量:

农业绿色发展的适时行动

实施耕地轮换制休闲试点，必须改变过度依赖资源消耗的发展模式。长期以来，河北省黑龙港地区地下水被过度开采，形成约3.6万平方公里的漏斗区；湖南省长株潭地区土壤重金属含量高，工业“三废”问题突出，重金属污染严重；中国西南和西北部分地区生态环境脆弱，耕地被过度开发。2016年，以上述地区为重点的616万亩土地进行了全国轮作休耕试点，2017年扩大到1200万亩。

轮作休耕涉及污染耕地的修复、降低地下水超采压力、改善耕地质量保护等。要求保护与高效并重，整治与治理相结合，形成技术模式。农业和农村部副部长余欣荣说，过去，我们的耕地“翻了个身”，到处都没有闲置土地。目前，试点项目试图使耕地恢复和恢复生态。在寒冷地区，建立了玉米、大豆、杂粮、牧草等轮作模式；在重金属污染区和生态退化区，建立了控害增地改肥模式；在地下漏斗区，建立了一季雨一季休闲模式。

“在河北，农业用水是社会总用水量的最大部分，冬小麦灌溉也是农业用水量的最大部分。全省200万亩季节性休耕，每年减少地下水开采3.6亿立方米。”河北省农业科学院旱作农业研究所副所长刘桂波说，河北是一个资源型缺水省份，平均每亩水资源量仅为全国平均水平的1/7。将小麦和玉米改为一年一次的早播玉米，实现一季休耕(小麦)和一季雨养(玉米)，可以同时利用玉米的雨热优势，平均每亩减少用水量180立方米。

耕地轮作休耕导致了农业的绿色发展、农作物的合理布局和产业结构的不断优化。近两年来，东北等地通过推广粮豆等多种轮作方式，大量减少了玉米库存，增加了大豆市场需求。去年，玉米减产近2000万亩，大豆增产870多万亩。通过轮作和季节性休耕，为下一茬作物提供了良好的土壤肥力基础和充足的发育时间，不仅提高了产量，而且明显改善了品质。

不要赔钱，要赚钱:

生态补偿机制的创新探索

两年来，各地积极开展试点，促进了农田生态改善和土壤环境整治。然而，由于传统观念的影响和种植的比较效益，一些当地农民的接受程度较低。从短期来看，当前的休耕轮作仍然需要政府的推动和引导，需要财政资金的补贴支持。从长远来看，将这种种植模式转化为农民的自觉行为仍需要一个过程，这与多元化的生态补偿机制是分不开的。

业内人士认为，补贴政策是试点阶段的重要保证，也是激发社会资本参与绿色发展的有力杠杆。轮作休耕后，农民的种植收入也会因为作物的变化而受到影响。只有让农民不遭受损失和赚钱，他们才能采取主动，愿意休息一下。一般来说，休耕补贴标准一般在当地土地出让金上下浮动。如果太高，很容易导致“奖励懒惰，惩罚勤奋”，形成不良倾向。如果过低，将导致“永不停止种植”，任务难以执行。掌握好的程度非常重要。

财政部农业司副巡视员范科军表示，轮作应注意作物间的收入平衡，根据不同作物种植收入的年变化，科学计算轮作补贴标准，使不同作物的收入基本持平。例如，东北地区的玉米-大豆轮作是按1∶3的利润平衡点计算的，以保证大豆复种后收入的基本平衡。休耕应注意地区间的收入平衡，综合考虑不同地区间的经济发展水平、农民收入、市场价格等因素，合理计算休耕补贴标准。对农民的原作物种植收入和土地管理保护投资给予必要的补贴。

在今年的3000万亩试点中，有2400万亩得到了中央政府的支持，重点是东北寒冷地区、地下水过度开采地区、重金属污染地区和生态严重退化地区。这些领域是目前最迫切需要试点的领域。有600万亩鼓励当地自我发展。范科军说，今后，根据农业结构调整、国家财力和粮食供求情况，有必要适时研究扩大试点规模。

江苏省是第一个独立开展省级耕地轮换休耕制度试点的地区。自2016年以来，江苏省已专项拨款5000万元用于试点项目，并选择了长江、苏南等小麦赤霉病高发区、丘陵等土壤肥力较低的地区和沿海滩涂等土壤盐渍化严重的地区。“试点效果很好，特别是在冬季施肥和轮作过程中，不种小麦，种植绿肥油菜和豆类，促进了休闲农业的发展。”江苏省农业委员会副主任张建勇说，该省的试点项目已经扩大到20个县。

“天眼”调查和“地面网络”调查:

规范化实施的机制保障

如何在实施中确保休耕轮作？记者了解到在不同的地方有两个很棒的魔术。首先是对种植面积变化的“醒目”观察。利用卫星遥感技术，在轮作休耕区进行遥感监测，跟踪监测轮作区种植作物的变化和休耕区栽培作物的种植情况，轮作在哪里，休耕多少一目了然。二是耕地质量变化的“地面网络”测量。根据轮作休耕区的土壤类型和集中连片情况，按照“大面积10000亩，小面积1000亩”的原则，在全国各地设置了近800个土壤监测点，定点跟踪耕地质量和肥力的变化，为客观评价轮作休耕效果提供依据。

根据计算，轮作休耕试验对国家粮食安全的影响是有限的。去年，1200万亩土地轮作休耕，影响粮食产量近80亿斤，仅占中国粮食产量的0.6%。农业和农村事务部种植司司长曾燕德说，实行轮垦不是忽视粮食，而是提高粮食生产能力的一项重要措施。因此，我们应该严格控制制度边界。轮作是土地和土地的结合，休耕要注意土壤肥力。在试点中，要坚持以轮作为主，休耕为辅的原则，同时禁止弃耕弃耕，这不能改变耕地的性质，削弱农业的综合生产能力，保证耕地的可利用性和生产急需的粮食。

曾燕德表示，今年应该努力改善政策框架。根据区域动态调整。轮作休闲地将保持3年不变，以确保取得成果。经过几年的连续实施，如果土壤得到改良，结构得到优化，可以考虑及时收回，恢复农业生产。就标准而言，该政策是分类的。轮作休耕面积广，涉及多种作物，因此没有“一刀切”的标准，各省可以根据本地情况调整不同地区、不同作物的补贴标准。随着轮作休耕的长期效应逐渐显现，绿色发展的理念深入人心，农民将有意识地进行轮作休耕，使其成为常态。

余欣荣表示，下一步要逐步扩大试点面积和规模，力争实现“三个全覆盖”，即东北第四、第五积温区轮种全覆盖，供需矛盾突出的大宗作物品种全覆盖，集中实施区新的经营主体全覆盖，使轮种休耕全面推进，到2020年轮种休耕面积达到5000万亩以上。经济日报？中国经济网记者乔