PPP的 “是”与 “非”

本篇文章3686字，读完约9分钟

Ppp是指政府的公共部门通过私营部门(或社会资本方)提供或完成政府的职能。毫无疑问，与政府或私营部门单独提供的方式相比，这种方式具有优势和特点。但是任何事情都有两面性:有利的一面和不利的一面。Ppp也不例外。

智库观点孙洁

笔者从理论角度探讨了ppp模式的“是”与“否”，并从理论层面分析了ppp模式的利弊。本文将从实践的角度探讨ppp能解决什么问题，它在现实体育中有什么优势，如果使用不当会带来什么问题。

什么是购买力平价

Ppp是指政府可以通过社会资本(或私人部门)有效地完成或实现政府公共部门的目标，从而实现政府公共部门的职能。既然政府选择通过私营部门来完成或实现本应由它自己完成的职能，它显然有其独特的优势，并解决了政府本身的缺点。传统上，政府职能通常由政府本身而非私营部门解决，私营部门无意参与政府公共部门的事务，因为政府的目标不是利润最大化，而是私营部门的目标是股东利益最大化。另一方面，Ppp意味着政府的公共部门通过私营部门(或社会资本方)提供或完成政府的职能。毫无疑问，与政府或私营部门单独提供的方式相比，这种方式具有优势和特点。但是任何事情都有两面性:有利的一面和不利的一面。Ppp也不例外。

是购买力平价

作为一种新的管理模式，ppp能为我们解决什么样的问题？总而言之，有以下几个方面。

第一是解决想养而不等亲戚的问题。Ppp不是万灵药，也不能治愈所有疾病。它主要是帮助我们解决孩子想抚养却不想被爱的问题。孩子们想抚养但不想被爱的是什么？举个例子，英国通过公私伙伴关系建造了一座医院大楼，私营部门投资20亿英镑，政府每年向私营部门支付1.5亿英镑，以换取总共40年的回报。想象一下，如果政府有20亿英镑来建造一所医院。病得轻的人会得重病，病得重的人会失去生命；如果我们等着政府有钱来办学校，可能会出现几代文盲，这是普通人的迫切需要，不能等待。只有当政府无法解决普通民众的迫切需求，如教育、医疗和环境治理时，才会选择Ppp模式。

二是解决超时限问题。公共投资项目超期限是一个普遍问题，即使在发达资本主义国家也是如此。ppp应该是解决这个问题的良药。因为私营部门参与公私伙伴关系的收入只有在项目完成后才能获得，无论政府付款还是用户付款。为了尽快获得收入，私营部门往往会在不拖延建设期的情况下尽早完成。

第三是解决预算超支的问题。公共投资项目曾被比作“三边”项目。除了超时，预算超支也是常见现象之一。现在，如果采用ppp模式，由于投资规模关系到投资者的未来收益，投资者会对投资规模做出更加科学合理的安排。

第四，保证公共工程质量。如何保证公共工程的质量也是政府非常重视的问题。在传统模式下，公共工程质量难以保证。在过去，公共工程都是不经意地建在豆腐工程中，甚至连与公众生活息息相关的长江大堤也不能幸免，而且往往要付出巨大的成本来保证质量。采用ppp模式后，项目质量将得到很大保证，因为社会资本需要运营或维护公共工程项目。如果质量不好，维护费用会增加，因此收入会下降。为了实现高回报，社会资本必然会降低运营成本，而降低运营维护成本的有效途径是提高项目质量。在社会资本高度追求利润的前提下，工程质量得到了极大的保证。

第五，缓解财政支出压力。政府的职能是满足公众对公共产品和服务的需求。随着公众收入水平的提高，对公共产品和服务的需求日益增加。公众的需求是无止境的，而政府的财政收入是有限的，因此用有限的收入很难满足无止境的公众需求。公众满意度最大化是政府的公共目标。如何以有限的收入最大化公众满意度？Ppp模式起着关键作用。在传统模式下，政府通过财政收入提供资金。如果收入不足，政府将通过借款解决资金缺口；如果债务超过一定限额，债务风险就会暴露出来；如果不能得到有效控制，就可能导致债务危机。如果采用ppp模式，项目的投资和建设将由社会资本方承担，政府将在项目使用后支付或做出可行的缺口补贴，这将大大减少财政经常性支出，从而减轻财政支付压力。当然，如果不加控制地过度采用ppp模式，政府的支付压力不仅不会减轻，反而可能进一步加大。

第六，化解政府债务规模。政府债务的规模受到财政收入和国内生产总值的限制。如果规模过大，将导致债务危机。一方面，适当采用ppp模式可以有效控制债务规模；另一方面，它也能有效化解现有的债务规模。例如，如果新建项目设施采用bot模式，可以防止新增政府债务的增加，而tot模式可以化解现有的债务规模。当然，使用的前提仍然是适度而不是过度。

第七，提高公共服务质量。公共服务质量的提高一直是政府头疼的问题，ppp模式是解决这一问题的有效可行的模式，也称为管理模式的起点。我记得世界银行就水务采用ppp模式做了一个总结报告。报告指出，自20世纪90年代以来，人们一直认为私营部门被引入水务领域，其最大的优势在于其融资能力。实践表明，这是一个错误的观点，私营部门发挥的最大作用是提高效率和供水质量。充分证明了ppp管理模式的主要功能是提高效率和质量。

八是减少财政支持人员数量。财政支持人员比例的增加受到了公众的批评。随着公共产品和服务的增加，这一问题往往通过增加财政支持人员的数量来解决，而公众对财政支持人员数量的增加并不满意。这是一个看似不可调和的矛盾。但是，如果采用ppp模式，这个问题就不会成为问题，因为项目建设完成后，其运营管理和维护将由项目公司负责，政府不需要增加人力来管理。

购买力平价的“非”

首先，针对公众的疑虑，在正常情况下，公众会对ppp产生疑问，即他们认为通过ppp提供的产品和服务的成本高于政府提供的产品和服务的成本。原因有二:第一，政府不需要盈利，但需要社会资本；第二，政府信用高，融资成本低，而社会资本信用低，融资成本高。当然，公众并没有引用或考虑社会资本方面的效率高于政府公共部门效率的不利因素。此外，如果ppp使用不当，将会出现以下问题(不限于)。

首先，重复投资。在ppp模式的运行过程中，如果双方存在分歧，政府通常会默认重建一个类似的项目来解决问题，以维护公共利益。当然，为了公共利益而违约也是违约，这显然不利于社会资本方面，这也是ppp模式中经常出现的问题之一。例如，当一条高速公路连接线在某个地方以ppp模式建设时，就会出现大量的拥堵问题。为了解决拥堵问题，政府通常会要求投资者取消收费，并给予投资者一定的补偿(一般高于市场平均收入水平)。然而，为了获得更高的收入，社会资本方往往不接受政府的解决方案。在这种情况下，政府通常为了解决拥堵问题和满足公众需求而重复建设同一个项目，这将导致原投资者得不到预期的投资回报，甚至导致投资失败。

第二，公众反对。为了追求高回报，社会资本倾向于尽可能降低成本。这样，如果政府监管不到位或不及时，公众获得的公共产品或服务的质量和数量就很难得到保证。一旦被公众发现，往往会引起公众的强烈不满。某地方供水工程的ppp模式就是这样一个案例。

第三，它损害公共利益。对于向用户收费的ppp项目，通常有一个价格调整公式。社会资本方经常利用价格调整公式不断要求政府提高价格来提高收入，而用户往往承担提高价格的成本。因企业收入减少而提价，或因物价指数或成本上升而亏损，没有错。问题是，如果收入持续增长，政府不断被要求提高产品价格，公共利益就会受到损害。

第四，社会资本受损。过去，社会资本无法实现预期回报的情况时有发生。此外，在某些情况下，社会资本应该承担本应由政府公共部门承担的成本和责任。一个明显的例子是高速公路的免费假日政策。如果高速公路是通过ppp模式建设的，这种免费政策值得研究。另一个是，当收费期限因政策调整而缩短时，也会对社会资本方面造成损害。

第五，政府受损。Ppp项目一般是政府公共投资项目，不可避免地涉及公共利益。一旦项目失败，政府将不可避免地承担最终责任。如果没有收入调节机制，也会对政府造成损害。例如，在以前的高速公路案例中，一方面，自由政策导致企业利益的损失。你有没有注意到很多高速公路产生的超额收入并没有上缴给政府公共部门，而是完全被投资者所受益？事实上，这种情况也给政府造成了损失，因为这种收费权是由政府特许给社会资本方的，而超额收入意味着政府的收入本应该给投资者太多。因为这种收入与创新无关。

第六，政府债务。在正常情况下，购买力平价不会形成政府债务，甚至可以化解政府债务的规模。然而，曾经的ppp项目并不局限于任何项目，尤其是采用大量政府支付模式的项目，或者可靠的缺口补贴项目，尽管它是一种政府。支付责任不包括在政府债务中，但实质上，对于完全由政府支付的项目，如果将这些年的支出责任按照一定的折现率作为现值，则与政府自身的投资没有实质关系。另一方面，如果这种支付责任丧失了支付能力，它就会变成债务。因此，有效约束政府的支出责任是非常必要的。

因此，作为一种中性的管理模式，ppp本身没有直接的优缺点。如果使用得当，它将发挥积极的作用，而如果使用不当，它将产生消极的影响。

(作者是中国财政科学研究院研究员，中国金融协会公私合作研究委员会秘书长)