推进政府与社会资本合作模式健康发展

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积极推进政府与社会资本的合作模式，是在经济进入新常态、改革全面深化的背景下，党中央、国务院为调动社会资本的积极性、充分挖掘经济潜力而推出的战略举措。为了促进ppp的健康发展，近年来相关部门出台了一系列法规、行为准则和激励措施，各级政府也设立了相应的领导和协调机构。根据财政部全国ppp综合信息平台的统计，截至2016年9月底，中国共有ppp仓储项目10471个，总投资12.46万亿元。其中，946个项目进入实施阶段。Ppp发展迅速。与此同时，我们可以看到，公私伙伴关系的发展仍然存在许多问题，包括政策和管理。因此，我们应该探索问题的深层次原因，为ppp的发展创造良好的环境。

当前ppp发展中存在的问题

(a)职责分工不明确，政策相互冲突，造成混乱和疑虑。在国家一级，促进公私伙伴关系发展的机构主要是国家发展和改革委员会和财政部。由于职责和视角不同，两个部门在发布规范性文件时侧重点不同，导致政策重叠和一些冲突。以社会资本的定义为例，财政部文件明确规定，社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括融资平台公司和同级政府所有的其他国有控股企业”，而国家发展和改革委员会文件并未对国有企业进行限制。根据“许可不禁止”的原则，融资平台公司和其他国有控股企业可以参与ppp项目。这不仅增加了基层部门的负担，也使具体操作人员(包括政府工作人员甚至企业)普遍感到不知所措。

(二)许多管理规范流于形式，为工程质量埋下隐患。为了规范公私合作项目的运作，防范金融风险，财政部先后发布了《公私合作项目财务能力论证指引》和《资金效益论证指引》。根据规定，只有通过上述论证，才能将拟建的ppp项目申报到项目库中。从上述规定在各地的执行情况来看，上述论点大多归结为形式。从财政承受能力的角度来看，国家规定一个地方所有ppp项目的财政负担不应超过一般预算支出的10%。但是，各地在审批ppp项目时，往往只关注单个项目的财务负担，而忽略了所有项目的财务负担。同样，项目的物有所值评价应包括定性评价和定量评价。然而，由于公共部门客观基础条件差，缺乏比较价值数据，目前只能侧重于定性评价。即便如此，在评估项目时，它是主观和随机的。“不守法”和“不服从命令”的现象仍然存在，这放松了对公私伙伴关系项目的质量控制要求，并为后续过程中的问题奠定了基础。

(3)社会资本参与ppp投资的积极性不高，“清股实债”现象普遍存在。Ppp的字面意思是“公私合作”，而在中国则是“政府和社会资本的合作”。其核心内容是企业取代政府，成为基础设施建设者和公共服务提供者。因此，发展ppp的前提是社会资本的积极参与。近年来，虽然国家发展和改革委员会、财政部、国家开发银行和地方各级政府采取了一系列措施来促进ppp的发展，但“叫好不叫座”的现象仍然普遍存在。突出的表现是目前大多数国有企业参与ppp项目，而民间资本的积极性不高。还有大量公私合作项目，这些项目表面上是由企业投资，但实际上是由政府借款用于建设。因此，除了正式的投资合同外，地方政府还经常与企业签订“出票合同”、“回购合同”和“担保条款”。银行理财产品通过设立产业基金参与ppp项目，是当前投资领域的热点。尽管这些理财产品热衷于参与ppp项目，但它们的定位仅限于债券投资。他们不是真正的股权投资者，也不真正关心项目运营本身。

(4)区域发展不平衡，中西部地区资本差距较大。中国地区发展不平衡，特别是中西部地区，基础设施落后，ppp发展潜力巨大。另一方面，西部地区人口少，支付能力低，经济效益差。再加上政府财力不足，对ppp项目的初始投资不足；社会资本规模小、投资能力有限，使得地方ppp的发展面临一系列的制约。有必要采取有针对性的措施，促进中西部地区ppp项目的健康发展。

问题的原因

(a)体制原因。与许多国家不同，中国是由国家发展和改革委员会和财政部组建的，这导致了国家(政府)规划和资金管理的脱节。面对ppp发展带来的新要求，国家发改委和财政部将根据各自的职能出台相关法律法规，这不可避免地会带来制度重叠、制度真相空和制度冲突。以上述社会资本延伸的定义为例，财政部重视金融运行和风险防范；NDRC注重市场环境建设和项目管理的合规性，两者侧重点不同，对当地融资平台自然会有不同的态度。正是因为制度真理空和制度冲突是不可避免的，基层政府和企业感到茫然是不可避免的。

(二)政府职能转变滞后。随着基础设施建设和运行方式的改变，政府职能也应随之改变。过去，政府既是项目所有者，也是经营者和市场监管者。然而，在ppp模式下，政府不再是项目的所有者，也不是经营者，而只是市场的监管者。这是否意味着政府的责任减轻了？相反，在塑造公平、法治、透明和可预测的市场环境方面，政府的责任显著增加。目前，私人资本对ppp投资有疑虑，原因之一是缺乏透明和可预测的长期商业环境。所谓的“新官上任三把火”和所谓的“缺乏动态价格调整机制”是政府职能转变不到位的外在表现。

(c)社会和文化制约。30年来，中国经济持续高速发展，被称为“中国奇迹”。一个重要的经验是“强化政府，弱化法治”，通过政府的大力推动，改善发展环境，扩大投资。然而，ppp模式是基于完善的法治和平等的契约精神。因此，从传统模式向ppp模式的过渡必然伴随着阵痛、过渡期和无序。目前，地方各级政府高调支持ppp发展，但其思维模式、运行机制和运行模式基本保持不变。“穿旧鞋走新路”自然会感到尴尬，原因是文化观念和运行机制不到位。

(4)运营原因。例如，如果进度要求太高太紧急，就不可避免地会出现“萝卜快，不洗泥”；准备工作不足将不可避免地限制关于吸引投资的后续谈判；在项目建设过程中，在土地供应、贷款资金成本和税收优惠待遇等方面还存在一些未解决的问题。上述问题的存在也阻碍了ppp项目的高质量发展。

促进公私合作健康发展的建议

(1)完善公私伙伴关系法律法规体系，消除政策冲突。借鉴国外经验，研究制定《政府与社会资本合作法》，明确ppp项目的设立、评估、建设、运营乃至项目回收的基本规范。在此基础上，清理现有的政策法规，消除政策真理空现象和政策冲突。同时，要加快出台各种行为准则和操作程序，为ppp的推广和普及创造良好的外部环境。

(二)理顺管理关系，提高政府效率和服务水平。基础设施建设涉及许多政府部门，但其管理有相同的规则。将ppp项目的管理和服务工作分散到许多部门，可以很容易地分散政府力量，使已经缺乏力量的政府机构更加捉襟见肘。因此，在地市级和县级政府层面，我们应该借鉴英国设立基础设施局的经验，成立专门从事ppp业务的管理机构，以加强这项工作。从国家和省级政府层面来看，应进一步明确财政部和国家发展和改革委员会的职责分工，加强两者之间的职责分工和协调，清理现有的管理规范，有效消除政府部门多、政策冲突的现象。

(3)寻找合适的项目和合作方式。在ppp项目中，政府和企业的需求是不同的。企业追求利润，而政府追求更好的服务和更低的成本。由于大多数公私伙伴关系项目属于基础设施和公共服务，具有自然垄断性质，政府有必要对公私伙伴关系项目进行监督，这反过来又增加了企业的商业风险。从国际经验来看，并非所有的基础设施项目都可以通过ppp来完成。不久前，财政部下发文件，要求中央政府支持的新建垃圾处理和污水处理项目必须采用ppp模式，对于有现金流和运营条件的项目，必须实施ppp模式识别和示范，这是对当前ppp发展重点领域的确认。同样，在政企合作的方式中，地方政府将私人资本等同于普通股投资，却忽视了优先股和次级债等金融工具的使用。今后，我们应该进一步探索思路，以更加灵活的方式吸引民间资本投资。

(4)加大对西部地区ppp发展的支持力度。中西部地区(特别是西部地区)基础设施建设任务繁重，政府财力十分紧张，各项事业的发展严重依赖转移支付。要加大对中西部地区的支持力度，如:增加转移支付，改善政府项目前期投资不足的状况；开发银行在中西部地区投入了更多的政策性贷款。

(5)释放“稳定增长”的压力，为新规则、新机制发挥作用创造良好的外部环境。Ppp是一种新的运营规则和系统。促进公私伙伴关系的发展以及新旧制度和规则的转变需要时间和适应，也需要新制度和规则的成长过程。目前，基层政府普遍反映“稳定增长”的任务“压力很大”。面对绩效考核的压力，各级地方政府很难真正放弃旧的发展方式。这反过来又抑制了新机制的生长。要遵循潜在经济增长率下降的客观规律，适当降低发展指数，为旧机制的退出和ppp的发展创造良好的外部环境。