地方债务风险的防范策略

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2017年，中国共产党将召开第19次全国代表大会，供应方面的结构改革将继续深化，“三比一、一减一补”将进一步推进。从外部来看，随着2016年12月美联储加息，人民币汇率面临更大压力，资本外流压力更大。考虑到国内外经济形势，稳定中性的货币政策和积极的财政政策相结合将是宏观调控政策的总原则。在此背景下，加强地方政府债务限额管理和预算管理，妥善处理现有债务，对于防范地方债务风险和系统性金融风险具有重要意义。

本地债券发行的积极影响

(1)推进民生建设，促进地方经济增长。地方政府新债券的主要投资包括民生和基础设施建设，发行新债券也是地方政府增加固定资产投资、确保基础设施投资合理、为民生项目筹集资金的主要手段。特别是在“结构性减税”和“营改增”的共同作用下，地方财政压力得到有效缓解，偿债渠道拓宽，为支持和促进地方经济发展提供了强有力的财政保障。

(二)旧债已被替代，政府债务偿还压力有所缓解。地方债务置换是指通过发行一定规模的政府债券来置换现有的政府债务，如即将到期的高成本短期信贷等。通过发行替代债务，地方政府可以借新债还旧债，缓解存量债务的偿还压力，化解短期违约风险。此外，地方债务置换进一步优化了债务结构，降低了地方融资成本，节省了利息支出。在债转股过程中，一些地方政府融资平台等债务被转移到阳光，增加了透明度，为全面预算管理奠定了坚实基础，合理规划了地方政府债务。

(3)规范地方举债制度，推进依法预算管理。新《预算法》提出依法允许地方政府适当发行债券，地方政府借款纳入同级财政预算。必须经同级人大常委会批准，并向社会公开说明借款情况，明确借款主体、借款规模、借款方式和资金用途。明确要求地方政府只能以地方政府债券的形式借款，只能用于公共预算中一些必要的建设投资和公益性资本支出，不能用于经常性支出。地方政府必须建立严格的债务风险防控机制，将地方政府借贷纳入预算管理，依法规范地方政府债务治理，化解地方政府债务风险。

(4)优化银行资产质量，避免不良贷款率上升。地方债务置换缓解了政府债务危机，解决了商业银行面临的信用风险，从而有效避免了银行不良贷款率的上升。与地方政府债券相比，政府融资平台形成的地方债务风险相对较高，地方债务置换将高风险债券转换为低风险债券，提高了商业银行的资产质量。

地方债券发行的不利因素

(一)挤占银行资本，增加银行流动性压力。目前，地方债券发行的特点是公开发行和定向承销相结合。定向承销的主要对象是银行，发行的债券一般期限长、利率低、规模大。随着地方债务偿还高峰期的到来，当前地方债务供给的特点是发行时间集中、发行量大，但银行对地方债务的消化能力有限。将即将到期的高利率政府债券转换为长期低利率地方政府债券，将在一定程度上影响银行的流动性，占用银行的现金头寸，并可能挤出银行的其他业务资金。在找到有效的解决方案之前，其产量将面临一定的压力。政府非债券债务的期限通常很短。在2-3年内，此类债券互换债务的增长将影响银行的流动性。

(二)高成本债务置换，银行收入受损。用地方债务取代高成本债务将导致银行利息收入和资本成本的损失。一方面，虽然定向置换地方政府债券的债券利率在发行过程中可以升至最高，但地方政府债券定价的市场化程度不够，仍普遍低于贷款等其他形式的地方政府债券。置换后，银行拥有大量高收益产品。将被长期低利率的地方政府债券取代，利息收入将大幅缩水；另一方面，地方城市商业银行吸收的三年期和五年期存款成本分别为3.3%和4.5%。目前发行地方债券的期限为三年、五年、七年和十年，利率在2.83%至3.38%之间。获得资本的成本高于购买地方政府债券的成本。

(3)地方债务质押受到限制，二级市场交易不活跃。目前定向发行的替代债券数量较大，定向发行的地方政府债券比重增加。银行间市场对地方债务质押的接受程度低于国债。在交易所，定向发行的地方债券不能在交易所质押，因为它们不能上市流通，这对商业银行的意愿没有明显的推动作用。此外，商业银行往往将地方债务持有至到期，以避免因二级市场定价低、投资机构少而造成的一些损失。交易所的地方债务交易频率远低于国债或政策性金融债券。

(四)国家没有“报道全部情况”，债务违约风险增加。2016年11月14日，国务院发布《地方政府债务风险应急预案》，明确将地方政府债务分为四级，实行分级应对和应急响应。必要时，地方政府金融重组计划将依法实施，中央政府将不再“包揽所有风险”。因此，在“预案”出台后，商业银行和投资者在购买地方债务时将更加谨慎，这也将是对地方政府偿付能力的一次重大考验。商业银行将越来越担心债务违约风险，而债务违约风险将会增加。

政策建议

一、扩大地方债务质押和交易范围，提高流动性。适当扩大地方政府债券质押范围，鼓励地方政府债券在银行间市场交易中作为有效质押，采取符合市场规则的措施，促进地方政府债券二级市场交易，提高交易量和交易活跃程度。流动性好、信用评级高的债券具有较高的内在价值和投资回报。

(二)建立地方债券市场定价机制，规范操作流程。为确保地方政府债券的顺利发行，应在相关机构间自由转让，并建立一系列完善的地方债券市场化定价机制。不同地区的实体经济有不同的发展水平和不同的信用环境，因此应该以市场化的方式通过利率来反映，并建立一个自由的竞价机制。

(3)完善财务收支披露机制，加强偿付能力评估。加强地方债务规划和管理，进一步完善地方政府财务披露机制，提高信息透明度，定期跟踪监测负债率、负债率、新增负债率、逾期负债率和还本付息率等指标，增强投资者信心，成立独立专业的地方债务评级机构，提高地方债务认知度。减少信息不对称引发的信用危机，保护银行等债权人的利益。

(四)重视偿债计划，促进偿债资金来源的稳定。地方政府债务应有稳定的还款资金来源。考虑地方财政收入增长率、可支配财力、支出结构等。合理安排债务偿还金额和适当调整债务偿还期限将使债务偿还计划更加具体、合理和可行。如果本期财务还款出现缺口，将纳入中长期财务规划，通过跨年度预算平衡机制解决。同时，积极推进ppp模式，拓宽债务偿还渠道，消化债务存量。