国土规划纲要再提低效用地再开发

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2月9日上午，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国土资源部部长蒋大明、副部长赵龙、国家发展和改革委员会区域经济司司长刘苏社解读了《国家土地规划纲要(2016-2030)》。

据了解，该纲要是中国第一个国家战略，全面和土地开发和保护的基本计划。《纲要》明确了土地开发、保护和整治的指导思想、基本原则和主要目标。“集中开发”、“分类保护”和“综合整治”被认为是《纲要》的三个关键词。

姜大明在解读《纲要》时表示，土地集聚发展以“四大板块”和“三大战略”为指导，以国家重点发展区和优化发展区为重点，打造一批土地发展重要轴线和重点集聚区，构建“多中心网络”集聚发展格局。

“分类保护”以资源环境承载力评价结果为基础，区分五大资源环境保护主题的三个不同保护层次，形成覆盖全区域的“五类三级”土地保护格局。“综合整治”是指以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中地区以及沿海地区和海岛地区为重点的土地综合整治，形成“四区一区”的土地综合整治格局。

集群发展与“多中心网络”模式的构建

《纲要》提出，到2030年，土地开发强度应控制在4.62%以内。优化城乡建设用地结构和布局，到2030年将城乡建设用地比例调整到3.9∶6.1左右。

对此，蒋大明表示，跨区域协调发展格局应该通过多中心网络发展来构建。《纲要》坚持处理好重点发展和均衡发展的关系，通过增加重要节点和轴线的发展，强化集聚发展的辐射带动作用。在强调南北轴线发展的同时，要更加注重东西轴线的发展，引导人口、产业和城镇集聚在发展轴线和发展中心，推进以人为本的新型城镇化，促进城乡公共服务资源均衡配置，逐步缩小地区差距，实现城乡一体化发展。

这也符合以“两横三纵”为主体的城镇化战略模式、“七区二十三带”为主体的农业战略模式、“两屏三带”为主体的生态安全战略(Aiji、净值、信息)模式，丰富了区域发展的总体战略和主体功能区战略。

国家发展和改革委员会区域经济司司长刘苏社解释了“多中心网络”集聚和发展模式的两种思路，进一步展示了国家层面规划和制定中的“多规则整合”努力。

刘苏社指出，多中心网络发展模式主要从两个方面进行规划。其中之一是推进土地开发集聚区建设，主要以国家主体功能区规划确定的优化开发和重点开发区域为基础，推动优化开发区域转变空土地开发利用方式，加快提高重点开发区域的集聚发展水平。

这被认为是规划部门试图统一规划标准和理念，并使政策起点更加一致的一种表现。中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所副所长徐泽在接受《21世纪经济导报》采访时表示，推进“多规融合”面临的核心问题是部门间的协调。

城市土地整治的重点:低效土地利用的再开发

在土地综合整治方面，《纲要》划分为主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，以及沿海和海岛地区“四区一带”综合整治区。

国土资源部副部长赵龙解释说，土地综合整治的目的是提高土地质量，提高利用效率，优化空.的结构和布局城市化地区改造的重点是改造城市低效土地的再开发环境。

2016年11月，国土资源部发布《关于深化城市低效用地再开发的指导意见(试行)》，采取鼓励土地所有者和社会资本自主参与开发等激励措施，推进城市低效用地再开发。

对此，上海交通大学城市科学研究所所长刘士林认为，这标志着中国将从过去粗放的城市化建设进入一个新的阶段。

刘士林在接受《21世纪经济报道》采访时表示，管理部门反复强调低效城市土地的再开发有三个主要原因。首先，中国过去的城市化进程比较粗糙，城市发展中存在许多“圈地”现象，导致了大量的城市土地因各种原因闲置。其次，大城市的土地开发已经进入低增长甚至负增长的时代。城市要发展，必须在现有基础上提高土地资源的利用效率，从低效的土地利用中“取资源”。最后，也是为了应对城市经济发展模式转变的压力，实现城市的创新发展。

实施全球土地保护模式的分类和分级

在国土资源日益紧张的背景下，《纲要》中土地保护的相关内容可谓严峻。

赵龙说，《纲要》以资源环境承载力评价为基础，按照主体功能定位，按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源五大资源环境主题，区分保护、维护和恢复三个层次，将土地划分为16类保护区，实行全球分类保护。

值得注意的是，《纲要》中有关土地管理制度、水资源管理制度、耕地保护制度和环境保护制度的部分多次出现“最严格”的提法。

鉴于土地保护的重要性，赵龙解释说，土地保护是一个永恒的主题。只有加强保护，才能实现资源的可持续利用和国家的可持续发展。因此，《纲要》坚持以保护为规划核心，保护优先，自然恢复优先，保护中发展，发展中保护。

然而，一些受访者认为，在实际操作过程中，如果要实行有关土地资源开发和保护的“最严格”制度，阻力仍然存在。

中国水利科学院水资源研究所水资源配置办公室主任谢新民认为，目前的机制设计在一定程度上减缓了国家环保效率的提高。他对《21世纪经济报道》记者说，以水资源管理体制为例，虽然政府已经出台了治理污染的“十大用水条款”，但水利部门和环境保护部门主管水资源保护和水污染控制，尚未完全形成合力。此外，水资源保护和治理缺乏明确的收入责任方，企业资本进入权缺失。要真正实现最严格的国土资源管理和保护，需要更多的制度改革。