减税可刺激经济增长？特朗普不妨翻翻里根时期的“旧账”

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资料来源:上海观察家报

作者简介:李杜，复旦大学公共经济研究中心执行主任、经济学院教授

新闻图片:里根总统和美国国旗

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以史为鉴:1986年里根总统大幅减税一年后，美国股市暴跌

正如人们不会一步一个脚印地走进同一条河一样，减税也不是在任何特定条件下都能有效刺激任何国家经济增长的灵丹妙药。赤字能否得到有效控制是决定减税政策成败的关键因素。减税能否成功促进经济增长，取决于其刺激投资的效果。

美国总统特朗普已经执政一个月了。在其所有的政策理念中，减税是一个重要的话题。事实上，最近有很多关于税收和经济增长之间关系的讨论。在全球经济衰退的背景下，如何推动经济走出阴霾也是各界关注的焦点。

几天前，美国参议院以53:47的投票结果确认史蒂文·鲁纳钦为新任美国财政部长。许多人认为，努钦上任后，将领导财政部重点进行税收制度和贸易政策的改革，而美国的税收制度改革即将成为现实。上任后，美国新总统特朗普明确表示，他将推出大规模减税和基础设施投资计划，以刺激美国经济，最终实现4%的年增长率。然而，今年年初，许多诺贝尔经济学奖得主在芝加哥举行的美国经济协会年会上警告称，特朗普的经济政策可能导致美国财政赤字失控和经济衰退。诺贝尔奖得主、哥伦比亚大学教授埃德蒙·卢·菲尔普斯(Edmund Lu phelps)表示，特朗普大幅减税和增加支出的计划将导致美国公共债务的扩大，这可能最终严重打击投资者信心，并导致美国经济陷入深度衰退。

那么，减税会刺激经济增长还是导致经济衰退？

里根政府的减税改革表明，减税不是万灵药

理论和经验告诉我们，税收是影响宏观经济运行的重要因素，减税也是各国政府在经济陷入低谷时经常采用的政策工具。然而，正如人们不会一步一个脚印地走进同一条河一样，减税并不是在任何特定条件下都能有效刺激任何国家经济增长的灵丹妙药。如果不满足前提条件或方案设计不科学，减税可能达不到预期目标。

谈到特朗普的减税政策，人们经常会想到里根政府在20世纪80年代的减税政策，这是美国历史上规模最大、影响最深远的减税政策。然而，里根政府的减税改革对经济增长的影响尚不清楚。事实上，在里根政府减税政策的第一阶段，即1981年以后，美国的经济增长率甚至急剧下降。在里根政府减税政策的第二阶段，即1986年后，美国的经济增长只是在短时间内略有上升，然后又出现了逆转(图1)。20世纪90年代末克林顿总统执政期间，美国的经济增长率相对较高，但也有较大波动。很难说里根总统的减税政策导致了这一时期的高增长。

图1美国多年(1971-2015)的经济增长率，里根政府的任期是从1981年到1989年。数据来源由阴影表示:国际货币基金组织国际金融统计(网站http://data.imf，2017年2月7日下载的数据)

通过进一步回顾里根政府的减税过程，我们还可以发现第一阶段与菲尔普斯所描述的情况非常相似。1981年里根总统就职时，他提出了一项经济复苏税法，试图大规模减税。该法案将个人所得税的最高边际税率从70%降至50%，最低边际税率从14%降至11%。与此同时，加速贬值等措施被用来刺激经济增长。然而，在该法案生效后的第二年，通胀赤字将利率从约12%推高至20%以上，美国经济出现了1.9%的负增长，甚至超过了上世纪70年代石油危机期间的经济衰退。在这种情况下，1982年9月，美国政府不得不引入新的税收公平和财政责任法案，通过废除1981年法案中的加速折旧条款来实现增税。接下来的几周，美国经济强劲复苏。

由此可见，赤字能否得到有效控制是决定减税政策成败的关键因素。里根政府的第二阶段减税政策终于顺利实施，这也说明了这一点。1986年，在第二任期开始后不久，里根政府推出了一项新的税收改革法案，进一步将个人所得税的最高边际税率从50%降至28%。随着标准扣除、个人免税和劳动收入抵免的增加，各收入阶层纳税人的税负都有所减轻。该法案还将企业所得税的最高边际税率从46%降至34%。然而，与1981年的《经济复兴税法》不同，1986年的《税收改革法》强调减税的财政中性原则，即在不减少财政收入的情况下减税。为此，该法采取严厉措施减少所得税优惠，包括取消以前实施的投资税收抵免政策和延长固定资产折旧期限。数据显示，与1981年减税后财政赤字扩大不同，1986年减税后财政赤字明显减少(图2)。

图2美国历年财政赤字(1971-2010)资料来源:国际货币基金组织国际金融统计(网站http://data.imf，2017年2月7日下载数据，2011年后数据未列入表中，但按统计口径调整后没有可比数据)

除了避免财政赤字的拖累外，由于经济增长从根本上来自资本的增加、劳动要素的投入和技术进步，而资本在资本、劳动和技术中起着主导作用，减税能否成功促进经济增长取决于其刺激投资的效果。尽管里根政府1986年的减税计划降低了企业所得税税率，但也取消了投资税收抵免，延长了固定资产折旧年限。相对而言，降低企业所得税税率刺激投资的效果远不如投资税收抵免和加速折旧的效果积极，这也是里根政府减税计划不能有效促进经济增长的另一个重要原因。

美国的投资机会和投资回报比减税更重要

另一方面，特朗普的减税计划，从现有的公开报道来看，该计划中值得关注的主要内容是:将企业所得税的最高边际税率从35%降至15%；将个人所得税最高边际税率从39.6%降至33%；取消大多数公司的所得税抵免，R&D支出除外；允许制造企业选择资本投资作为一次性费用扣除，而不是利息费用扣除；以及对美国公司延期的外国子公司的收入征收10%的一次性税。

与里根政府的减税计划相比，特朗普的减税计划更注重减轻企业的税收负担，其保留研发支出信贷、允许一次性扣除资本投资支出的做法在鼓励企业投资方面更具针对性，因此在理论上更有利于促进经济增长。然而，特朗普从未提及在保持财政收入水平不变的前提下减税的原则。虽然他的减税计划还包括两项增税措施，即取消大多数公司的税收抵免和对美国公司递延的外国子公司的收入征税，但很难抵消大规模降低的企业所得税税率。考虑到特朗普上台后还提出要加强美国的军事实力，大规模建设美国的基础设施，同时减税和扩大支出很可能导致政府债务的扩大，这不仅会影响投资者的信心，还会在政府和企业争夺资金时推高利率，提高企业融资成本，从而抵消减税在刺激投资方面的作用，最终使经济陷入衰退。

当然，还有另一种可能性，那就是减税计划成功地促进了国内投资的增加，并吸引了外国美国资本的回流。因此，降低企业所得税后，企业所得税收入将增加而不是减少，财政赤字将减少而不是增加，这正是特朗普最希望实现的。然而，全球范围内的功能布局和资源配置一直是跨国公司的基本经营战略。对于美资企业来说，这也受到了美国鼓励和保护海外投资的长期政策的很大影响。

美国税法最初将国内居民(以及公民)和企业的收入在全球范围内纳入税收范围。美国公司在海外经营所获得的利润只能在当地缴纳较低的税款，原因是美国允许这部分收入在汇回之前缴纳税款，并且没有制定严格的反避税措施。这样做的目的是确保国内企业在东道国的竞争力。也就是说，根据美国以前的政策，只要美国企业能够控制全球资源和市场，只要美国企业能够创造利润和价值，美国就不在乎在哪里进行投资和生产。数据显示，自2000年以来，美国的海外净收入增长迅速，也就是说，美国在其他国家赚取的收入越来越高，高于美国其他国家的收入(图3)。

一方面，它表明在经济全球化的背景下，外国投资给美国带来了更高的利益；另一方面，它也反映了美国鼓励外国投资的长期政策的结果。特朗普政府希望扭转这一趋势，以增加该国的就业。然而，即使美国的减税可能会在其他国家引起竞争性的减税，爱尔兰和其他国家的公司所得税法定税率现在也低于15%。尽管中国和印度的法定税率高于15%，但在经济特区、高科技园区和其他特定地区，符合条件的外国投资者可以享受低税或减税。与此同时，许多跨国公司如苹果、谷歌和星巴克都采用了各种避税方法，将海外业务的所得税负担降至一位数。在这种情况下，

同样，即使外国子公司汇出的利润税率降至10%，如果海外投资收益较好，税负不高，企业也不会选择将大量利润汇回美国。据报道，高盛(Goldman Sachs)估计，由于特朗普的减税政策，只有约2000亿美元将返还给美国，而且由于缺乏投资机会，返还的资金大部分将用于回购公司股票，而不是新的投资。由此可见，吸引美国企业回流海外投资和促进美国国内投资基本上取决于美国国内投资机会和投资回报，减税的效果并不十分乐观。

图3美国历年海外净收入(1978-2015年)资料来源:国际货币基金组织国际金融统计

中国应该像美国一样减税吗？

尽管特朗普的减税计划备受质疑，但其政策效果仍有许多不确定性。鉴于美国目前的企业所得税税率确实高于所有其他经合组织国家，而且控制国会的共和党已经在计划类似的减税计划，美国很可能在今年下半年开始实施减税。受此影响，许多人主张中国应该效仿美国，通过减税来刺激经济增长。但是，从我国的实际情况来看，营改增的综合改革刚刚结束，降低企业所得税的条件还不成熟。

首先，由于改革阵营的改革和经济增长的放缓，中国财政收入的增长率近年来大幅下降。同时，在城市化和老龄化的背景下，中国财政支出的压力持续上升，因此中国很难在减税的同时有效控制赤字。

第二，中国经济增长放缓主要是由于企业创新能力不足和长期投资驱动的经济增长模式。具体来说，中国企业缺乏创新能力导致产品同质化严重，企业只能依靠价格竞争和产能扩张来获取更多利润。产能的快速扩张导致固定资产折旧压力迅速上升，企业成本增加，收益率下降。近年来，国际市场的萎缩和人口红利的消失进一步加剧了企业投资回报的下降。因此，中国企业目前面临的困境首先是税前投资收益率下降。在没有好的投资项目和好的投资回报的情况下，很难通过降低企业所得税来刺激投资。

有鉴于此，中国不应像特朗普那样大幅削减企业所得税，而应更加注重有效实施现有的鼓励R&D和企业创新的税收优惠政策。当然，五险一金、土地出让金和各种政府费用都是进入企业成本的项目。在当前经济低迷、企业盈利能力下降的情况下，降低政府非税收入是提高企业税前收益率的应有之义和当务之急，从而帮助企业走出税收困境，促进经济稳定增长。