用改革办法深入推进“三去一降一补”

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“以改革促“三比一、一减一补”已成为今年《政府工作报告》提出的第一个工作重点，反映了供方结构改革的繁重任务。

主流智库权威对2017年政府工作报告的解读(3)张占斌

目前，我国经济中存在着一些主要的供求关系结构性失衡，如产能过剩、库存过剩、高杠杆、高成本和短板约束等。为了解决这些问题，中央政府提出了供应方结构改革的重大战略计划。根据去年底召开的中央经济工作会议精神，“以改革的手段深化“三比一、一减一补”已成为今年《政府工作报告》提出的第一个工作重点，反映了供方结构改革的繁重任务。

首先，可靠有效的去容量

根据政府工作报告，削减产能的目标任务是将钢铁产能削减约5000万吨，将煤炭产能削减1.5亿吨以上。同时，要消除、停止或推迟5000万千瓦以上燃煤发电产能建设，防范和化解燃煤发电产能过剩风险，提高燃煤发电行业效率，为清洁能源发展腾出空间。燃煤发电是今年降低产能的一个新领域。随着经济增长的放缓，我国火电设备的平均使用小时数已经严重低于正常水平。中西部地区也出现了大量的弃风、弃光、弃水现象，进一步挤压了清洁能源的发展。

总的来说，今年去产能的难度和压力将远高于去年，主要体现在三个方面:一是去年参与去产能的一些钢厂和煤矿已经处于停产或半停产状态，闲置和非竞争性产能减少，完成去产能任务相对容易。然而，今年的产能削减面临着钢厂和煤矿的正常生产，这降低了实际参与市场竞争的产能，从而增加了难度和压力。第二，钢铁和煤炭价格持续上涨，导致一些企业解决产能过剩的动力不足，甚至出现非法产能反弹和“僵尸企业”复活。第三，去年在解决产能过剩的过程中，大量被转移的员工被重新安置，企业内部吸纳多余员工的空空间和社会吸纳的空空间进一步缩小，导致今年产能转移过程中分流安置的压力不断加大。

因此，我们必须统一思想，提高认识，继续扎扎实实地做好生产力工作。推进钢铁、煤炭、煤炭、电力等行业解决产能过剩和落后问题，要严格执行环境保护、能源消耗、质量安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化和法治化手段推进并购、破产清算，完善“僵尸企业”退出机制。要降低生产能力，必须妥善安置职工，中央政府的专项奖励资金要用好。地方政府和企业应落实相关配套资金，确保分流人员有出路就业和有保障的生活。在具体的推进过程中，可以鼓励行业领导者和优质企业对行业中的“僵尸企业”进行兼并重组，从而盘活有效资产，提高产业集中度。同时，允许和支持银行和企业以市场为导向，通过协商开展银行债转股，切实尊重银行债权人在资产定价、资金筹集、管理和股权退出等方面的权利和选择权，实现银行和企业双赢。大力拓展新空国际产能合作，重点利用好国际国内市场和资源，抓住“一带一路”沿线国家和非洲、拉美等发展中国家大规模基础设施建设的历史机遇，积极引导国家产能合作和企业“走出去”战略。

其次，由于城市的政策，去股票

《政府工作报告》指出，目前，四线城市仍有大量房地产库存，因此有必要支持居民自谋职业和进城购房的需求。坚持住房的住宅属性，落实地方政府的主体责任，加快建立和完善促进房地产市场稳定健康发展的长效机制，以市场为主体满足多层次需求，以政府为主体提供基本保障。为加强房地产市场的分类和监管，房价上涨压力大的城市应合理增加住宅用地，规范开发、销售和中介活动。目前，仍有数千万人生活在条件恶劣的棚户区，需要不断改造。今年将完成600万套棚户区改造，继续发展公共租赁住房，因地制宜提高货币化安置比例，加强配套设施和公共服务建设，让更多的住房困难家庭告别棚户区，让广大人民群众生活在中间，创造新生活。

从长远来看，四线城市去库存的重点应与推进农村人口城镇化、支持中小城市和特色小城镇发展、促进一批合格县和特大城镇有序建市、充分发挥城市群辐射带动作用有机结合。一是按照城市群发展要求，推进四线城市与特大城市基础设施互联互通，提高四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。二是研究出台支持政策，鼓励和支持四线城市农民购房。例如，可以设立住宅政策性银行，为农民在城市购房提供低息贷款；成立政策性住房担保公司，为农民申请银行住房贷款提供担保。此外，要抓紧完善棚改的相关顶层设计和配套政策体系，强化政府对住房保障公共服务供给的主体责任，加快住房供给模式创新，不断完善棚改货币化安置，确保棚户区住房改革的数量和规模，完善以人为本的住房保障政策体系。

第三，积极稳妥地去杠杆化

目前，我国非金融企业的杠杆率相对较高，这与高储蓄率和信贷型融资结构有关。去年，通过促进并购、发展直接融资、实施面向市场的合法债转股，工业企业的资产负债率下降。但是，中国非金融企业的杠杆率仍然偏高，特别是在国际经济环境更加复杂、中国经济下行压力更大的背景下，一些企业经营困难加剧，导致债务风险在一定程度上增加，去杠杆化压力持续加大。因此，在今年控制总杠杆率的前提下，降低企业杠杆率应该是重中之重。根据中央《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》的“路线图”，积极推进企业并购，建立和完善现代企业制度。明确企业的主要责任，降低杠杆率，加强自我约束，促进企业盘活现有资产，推进资产证券化。推动企业开展债务清算和债务整合，鼓励企业尝试创新债务融资工具，不断优化债务结构，支持市场化合法债转股，增加股权融资，提高直接融资比重。强化企业特别是国有企业的财务杠杆约束，强化国有企业降低杠杆的考核机制，将降低杠杆纳入国有资产管理部门的国有企业绩效考核体系，调动地方政府和国有企业降低杠杆的积极性，逐步将企业负债率降低到合理水平。

第四，采取更多措施，降低成本

《政府工作报告》提出了企业降低成本的“组合拳”，提出了“坚持正确的省钱惠民之路”的要求，力求进一步展示减税和降低成本的力度和效果。许多企业被各种收费压得喘不过气来，非税收负担应该大大减轻。一是全面清理规范政府资金，取消城市公用事业附加资金，授权地方政府自主减免部分资金。二是取消或暂停中央政府涉及的35项企业行政事业性收费，减收一半以上。预订项目的费用应尽可能降低。各地也要削减涉案企业的行政事业性收费。三是降低政府对企业的经营性收费，清理和取消违法的行政审批中介服务收费，推进金融、铁路货运领域企业经营性收费的降低，加强对市场调节性经营性服务收费的监管。第四，继续适当降低“五险一金”比例。第五，通过深化改革和完善政策，可以降低企业的制度交易成本以及能源使用和物流成本。各有关部门和单位要舍小求大，让企业轻装上阵，创造条件，在中国形成新的竞争优势。因此，企业作为微观经济的主体，应牢牢把握政策的“红利”，注重改革以提高质量和效率，降低内部管理成本，建立和完善现代企业制度，不断提高企业的创新能力。

第五，精确的力量来填补短板

《政府工作报告》指出，要准确弥补不足，必须着眼于严重制约经济社会发展和改善民生的突出问题，结合“十三五”规划重大项目的实施，加大弥补不足的力度，加快提高公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等方面的配套能力，凸显了政府今年弥补不足的信心和决心。这是扩大有效供给、保持经济健康发展的重要举措，也是全面建设小康社会、不断满足人民日益增长的物质、文化和生态需求的迫切需要。

此外，贫困地区和贫困人口是全面建设小康社会的最大缺陷。目前，扶贫开发已进入冲刺阶段。《政府工作报告》指出，要深入细致地开展扶贫工作。今年，农村贫困人口将减少1000多万人，340万人将转移到扶贫项目。中央财政专项扶贫资金增长30%以上。加强集中连片特困地区和革命老区发展，完善基础设施和公共服务，促进特色产业、劳务输出、教育卫生扶贫发展，实施贫困村整体升级工程，增强贫困地区和贫困人口自我发展能力。推进贫困县涉农资金整合，加强资金和项目监管。创新扶贫合作机制，支持社会力量参与扶贫。认真落实扶贫责任制，实行最严格的考核，严肃查处假扶贫、“扶贫”和数字扶贫，确保扶贫得到群众认可和经得起历史考验。综上所述，政府的精确扶贫目标和具体实施计划更强、更有针对性、更直接、更可持续，突出了以人为本的发展思路。

(作者是国家行政学院经济系主任)