2017年要加大生态环境保护治理力度

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主流智库权威对2017年政府工作报告的解读(5)李佐军

《政府工作报告》中生态环境保护与治理的内容不仅丰富，而且丰富多彩，反映了公众对蓝天、碧水、绿地等良好环境的新期待。

虽然近年来生态环境保护和治理的压力很大，但经过一年的不懈努力，在以下两个方面取得了显著成绩:一方面，生态环境保护和治理的指标值呈现出许多亮点，有些指标值超出预期，如单位国内生产总值能耗下降5%，清洁能源消耗比重上升1.7个百分点，煤炭消耗比重下降2个百分点；二氧化硫排放量下降了5.6%，氮氧化物排放量下降了4%，74个重点城市的细颗粒物年平均浓度(pm2.5)下降了9.1%；年煤炭生产能力超过2.9亿吨，超过年度目标任务。另一方面，生态文明体系建设取得显著进展，如深化资源税改革，完善农村土地“三权分立”方式；制定统一的自然资源登记办法，开展省级以下环境保护机构监测、监督和执法垂直管理、耕地轮换休耕改革等试点；开始全面实施河道长度制度，完善生态保护补偿机制；制定了生态文明建设目标的评价和考核办法，推进了国家生态文明示范区建设；出台了土壤污染防治行动计划；开展了中央环保督察，严肃查处了一批环境违法行为。

虽然取得了上述成绩，但中国仍存在两个主要问题:一是环境污染形势依然严峻，如部分地区雾霾频发、水污染、土壤污染、其他新污染、食品安全等问题。仍然比较严重，环境污染群体性事件时有发生；二是生态环境保护和治理的法律、法规、标准、制度和政策不健全，既定制度落实不够，资源管理制度和环境管理制度不顺畅，环境污染责任追究不够严格，使得公众对各种环境污染普遍不满。

针对上述问题，今年的《政府工作报告》以前所未有的决心强调生态环境保护和治理，提出要加强生态环境保护和治理，制定科学的政策，标本兼治，铁腕管理，努力把合格的答案交给人民，坚决打好“蓝天保卫战”。

为了满足广大人民群众对良好环境的迫切要求，《政府工作报告》为2017年生态环境保护和治理工作设定了非常明确、可评估和可问责的具体目标，如单位国内生产总值能耗下降3.4%以上；二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降了3%，重点区域细颗粒物(pm2.5)浓度明显下降；化学需氧量和氨氮排放量分别下降2%；超过300万个家庭已经完成了以电代煤和以气代煤；完成退耕还林还草1200多万亩。为实现上述目标，《政府工作报告》提出了推进生态环境保护和治理的具体任务和具体措施。

从防治大气污染的角度出发，强调全面实施散煤综合治理，加强烟雾形成机理的研究。从水污染防治的角度看，重点应放在重点流域水污染和农业面源污染的防治上。从防治土壤污染的角度出发，强调对土壤污染进行详细调查，并分类制定和实施控制措施；加强城乡环境综合整治，普遍实行垃圾分类制度。从生态保护和建设的角度出发，强调绘制并严格遵守生态保护红线。

为确保上述生态环境保护和治理任务的完成，《政府工作报告》对2017年如何深化生态文明体系改革做出了具体安排，如完善主体功能区体系和生态补偿机制；建立资源环境监测预警机制；开展完善国家自然资源资产管理体系试点；介绍国家公园系统的总体规划等。总之，要为生态文明建设提供强有力的制度保障。

由于供给方结构改革与生态环境保护和治理密切相关，《政府工作报告》部署了与生态环境保护和治理相关的供给方结构改革，尤其是去能力化。例如，2017年，钢铁产能将减少约5000万吨，煤炭产能将减少1.5亿吨以上。要消除、停止建设和推迟建设5000万千瓦以上燃煤发电能力，防范和化解燃煤发电产能过剩风险，提高燃煤发电行业效率。要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准。，更多地运用市场化法制化手段，有效处置“僵尸企业”，推进并购、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严格控制过剩行业新增产能；在降低企业税费成本、机构交易成本和物流成本的同时，有必要降低能源消耗成本；必须加快提升支持能力，包括资源和环境、公共服务、基础设施以及创新和发展。

为了使生态环境保护与治理的任务和生态文明体系的付诸实施，离不开统计、监测、评价、考核、奖惩、问责等制度的设计，尤其是问责制度的设计。因此，《政府工作报告》特别强调严格环境执法和监督问责，如走私和欺诈，必须严厉打击；对执法不力、纵容的，要严肃查处；对于空天然气质量恶化和反应不佳，需要严格的问责。

为了使生态环境的保护和治理产生预期的效果，扭转生态环境恶化的趋势，仅仅依靠政府的力量是不够的，还需要调动包括企业、社会组织和城乡居民在内的所有社会力量。因此，政府工作报告强调控制烟雾是每个人的责任。在全社会的不懈努力下，蓝天必将一年比一年高。

同时，《政府工作报告》还安排了许多生态环境保护和治理的配套条件，如培育和扩大节能环保产业，使环境改善和经济发展达到双赢；大力发展绿色金融；加快海权建设，坚决维护国家海洋权益；协调城市的地上和地下建设，启动2000多公里的城市地下公用隧道建设，启动消除城市重点薄弱环节的三年行动，推进海绵城市建设；支持资源枯竭、生态严重退化等区域经济转型发展；进一步推进农村人居环境建设，建设现代文明、田园风光的美丽农村。

总之，今年的《政府工作报告》在生态环境保护和治理方面有许多亮点，主要表现在六个方面:一是成果总结很有说服力；二是问题暴露到位；第三，保护治理的决心很大；第四，保护和治理的目标明确；第五，保护和治理措施非常具体；第六，保护和治理不力，问责不严。我们坚信，如果上述计划能够付诸实施，2017年的生态环境保护和治理一定会取得比去年更大的成效。

(作者是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)