探索新型补偿机制 保定“无钢之城”诞生记

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冬天，从保定市涞源县往东看，我们再也看不到两列白烟升上天空。小王刚到涞源县工作了一段时间，他告诉《中国证券报》，那里有一家钢厂，叫澳宇钢铁，是保定市最后一家钢厂。“我来自附近的一个村庄，以前在那里工作。入冬前，澳宇钢铁关闭，保定成为河北省第一个“无钢城市。”

保定“无钢之城”的出现成为钢铁产能削减的标志性事件。2016年和2017年，在全国钢铁产能削减超额完成任务、落后产能基本淘汰、企业效益明显提高的新形势下，保定打造“无钢之城”的攻坚战及其所经历的纠结和探索成为钢铁产能削减新阶段到来前的预演。

对于财力薄弱的涞源县来说，关停澳钢无异于“割爱”。然而，在加快京津冀协调发展、加快熊安新区建设、加大大气污染防治力度的背景下，涞源县、保定市乃至河北省都必须承受产业结构调整和经济转型升级的痛苦。“长痛胜于短痛。”保定市发改委产业司司长谭世伟告诉《中国证券报》。

去产能进入新阶段

从保定开始向西北，它跨越了180多公里的山脉和山脉，然后来到被群山环绕的涞源县。过去，这里有一条繁忙的公交线路，每隔半个小时就有一辆公交车，通往拥有2000多名员工的澳宇钢铁有限公司，这是保定仅存的一家钢铁厂。它是涞源县外的另一个中心。然而，为了把保定建设成一个“无钢城市”，澳宇钢铁在冬季之前已经完全关闭。

根据规划，“十三五”期间，河北省环境敏感区和京津周边地区的钢铁产能将有序退出，保定、廊坊、张家口三个省会城市将被指定为“无钢城市”。与廊坊和张家口相比，只有澳宇钢铁在保定的任务最轻。保定成为河北省第一个“无钢城市”，这是一个重要的钢铁之乡。去年8月18日，澳宇钢铁提前关闭，并于11月14日通过了验收。

“无钢之城”建成了。谈到澳宇钢铁，澳宇钢铁办公室主任易对《中国证券报》记者表示:“澳宇钢铁成立于2001年，2012年被新加坡上市公司德龙控股(Delong Holdings)收购。那是我来澳宇钢铁公司工作的时候。当时德隆控股看中了婺源县的铁矿资源，国家鼓励钢铁企业兼并重组。”

在带领《中国证券报》记者参观摇摇欲坠的空厂区的过程中，钱敏情不自禁地触摸到了现场。“从去产能标准来看，澳宇的八项标准符合国家要求，河北省的盈利能力和管理水平也很高。当省级评估专家看到它时，他们说关掉它很可惜，市县也不愿意。”

谭世伟向《中国证券报》记者证实，“奥钢联在2013年被工业和信息化部认定为符合国家标准的钢铁企业，其经营状况和排放标准在行业内处于较高水平，并不是被列入淘汰类别的落后产能。另外，澳宇钢铁是涞源县的经济支柱。在这种情况下，关闭澳宇钢铁的确下了很大的决心。”

那么，对于这样一个钢铁企业，保定为什么还要“忍痛割爱”而关闭呢？

“钢铁去产能是中央和省级政府的决策安排，也是加快产业结构调整和经济转型升级的重要抓手。特别是在加快京津冀协调发展、加快雄安新区建设、加大大气污染防治力度的背景下，从全局出发，决定关停澳宇钢铁，建设保定“无钢城”。这个过程肯定会产生‘疼痛’，但‘长痛胜于短痛’。”谭世伟说道。

“随着钢铁产能的下降进入一个新的阶段，未来将会出现越来越多类似于澳宇钢铁的例子。”中国冶金工业规划研究院院长李新创在接受《中国证券报》采访时表示:“澳宇钢铁股份有限公司之所以关闭，主要是因为该地区不允许钢铁企业进入。就像首钢的情况一样，这与公司本身没什么关系。”

根据官方数据，2016年和2017年，中国的钢铁产能总计超过1.15亿吨，而“十三五”期间的总产能目标为1.00-1.5亿吨，仅剩下几千万吨。从河北省来看，钢铁减容任务最重，2016年和2017年，河北省分别解决了炼钢产能1624万吨和2178万吨，炼铁产能1761万吨和1807万吨，均超额完成任务。

业内人士指出，经过2016年和2017年的大规模产能淘汰过程，落后产能基本被淘汰。2018年，钢铁产能将进入新阶段。

最近召开的河北省人民代表大会进一步明确了钢铁产能削减新阶段的工作重点。河北省提出，今后将继续推进以产业结构调整为核心内容的转型升级，到2018年，钢铁产能将减少1000多万吨，所有钢铁“僵尸企业”将被清理。与此同时，将制定并实施一项为期三年的保护蓝天的作战计划。

《触摸灵魂》的停播

在钢铁产能下降的新阶段，这种影响不会像前两年那样立竿见影，但肯定会更加触动心灵。

“落后的生产能力在前两年就被淘汰了。对于不符合行业标准、盈利能力弱、竞争力弱的钢铁企业来说，如果给予一定的政策，退出并不困难。现在剩下的许多公司都是标准化生产、符合标准、盈利能力强、管理能力强的企业。”兰格钢铁研究中心主任王国庆指出。

招商局证券(600999)(香港股票06099)的钢铁行业分析师杨健对《中国证券报》表示:“随着钢铁产能利用率的有效提高和企业效益的明显提高，去产能的难度自然加大，特别是考虑到本地‘僵尸’产能正在逐步清理，进一步完成去产能任务难度越来越大。”

澳宇钢铁股份有限公司的倒闭，只是产能削减新阶段深化产能硬仗的预演。

“婺源县是一个铁矿，其次是一个钢厂。这取决于历史上的这两个。”谭世伟介绍说，澳宇钢铁自成立以来共纳税12亿元，其中2012年最高纳税额为1.66亿元，近五年平均纳税额为1.01亿元，而2016年涞源县财政收入仅为5.7亿元。对于涞源县来说，澳钢是绝对的经济支柱。

在这种情况下，澳宇钢铁有限公司的关闭将不可避免地带头。

首当其冲的是公司本身。据保定市发展和改革委员会为《中国证券报》记者提供的数据，澳宇钢铁整体退出损失约为12.36亿元，主要包括三个部分:一是根据河北于恒资产评估事务所有限公司出具的资产评估报告，企业退出直接损失达9.88亿元；二是职工安置补偿费、保险费和滞纳金合计约2.08亿元；第三，留守人员的工资和其他费用约为4000万元。

谭世伟说:“澳宇钢铁有限公司职工人数达到2300人，在企业内部调动，报省人民社会福利厅备案，共安置职工2070人。公司的大部分员工都是本地人，很难安置。”

易介绍，为应对上述问题，从2017年3月开始，开始编制一人一档员工安置方案。8月份征求员工意见时，仍有一些意想不到的情况。“最主要的是偿还社会保障。如果由员工自己承担，就没有补偿了。”

后来，澳宇钢铁拿出3000万元来解决上述问题。《中国证券报》记者从工厂门口张贴的《澳宇钢铁公司员工薪酬方案说明》中看到，澳宇钢铁不仅帮助员工缴纳了社保，还提高了薪酬标准，按照一年工作一个月工资的补偿方式对员工进行了补偿。如果月薪低于5000元，将按5000元进行补偿。

老张在澳钢旁边开了十多年的小卖部，对澳钢倒闭带来的影响有着深刻的理解。他指着路两边集体关门的商店，对《中国证券报》记者说:“奥宇钢铁在这里的时候，生意特别好，大家都赚钱了。”现在澳宇钢铁已经关门了，我们都关门了。”

“由于产能相对较小，澳宇的上下游产业链相对简单。与武钢、包钢、鞍钢等大型钢铁企业一样，它们不仅有较长的上下游产业链，还承担着医院、学校等多种社会职能。”王国庆说。

正如王国庆所说，保定市只有101万吨的炼钢能力和86万吨的炼铁能力，而廊坊和张家口计划在2020年建成“无钢城市”，分别有1466万吨和934万吨的炼钢能力。

新模式和旧方法

澳宇钢铁有限公司的退出，对于财力薄弱的涞源县来说，必须做一件事，那就是如何在财务补偿的基础上探索新的补偿机制。

为了减轻财务补偿压力，澳宇钢铁与福建青拓集团于2016年底至2017年初达成转让协议，以4亿元的价格向青拓集团转让108万吨炼铁产能和121万吨炼钢产能。这种探索开创了河北省与其他省份之间产能指数的替代。

谭世伟介绍，“在淘汰落后产能阶段，主要依靠国家奖励来补充和建立基金池。有生产能力储备的钢铁企业拿出部分资金形成资金池，通过这种方式进行推广，但保定市只有一家钢铁企业。为了最大限度地减少企业损失和政府赔偿压力，澳宇和青拓达成了意向，河北省和福建省也同意将其上报工业和信息化部备案。最后，在国家、省、地方政府和企业的共同努力下，达成了这笔交易。”

通过产能指标的替代，不仅可以保证河北省实现总量减排的目标，还可以最大限度地减少企业损失和政府补偿的压力。那么，这种模式是否适合大规模推广，包括廊坊市和张家口市在建设“无钢城市”过程中的借鉴？

王国庆分析说，“未来生产能力指标的替代模型不会太多。”首先，由于河北省钢铁产能过剩，该省的替代指标绝对不可能。澳宇钢铁指数的成功替代是由于福建省钢铁行业相对疲软以及对钢铁产能的需求。然而，山东、江苏和山西等省本身就面临着解决产能问题的巨大压力，人们的产能仍想走出去。”

与此同时，国家不断规范钢铁产能置换。自1月1日起，工业和信息化部发布的《钢铁行业产能置换实施办法》开始实施。根据《办法》，未完成钢铁生产总量控制目标的省(区、市)不得接受从其他地区转移的产能。对于已经完成区域总产能控制目标的地区，在承接其他地区产能转移时，必须牢牢把握不突破区域总产能控制目标的底线。

产能置换引发的另一个思考是:为了最大限度地减少企业损失和政府补偿压力，钢铁企业相关的水权、排污权、能源使用权和二氧化硫排放权也可以交易吗？“这在理论上行得通，但在实践中很难操作，因为没有先例，也没有交易平台。此外，作为一个地方政府，它不愿意进行这些交易，因为河北省本身的环境治理压力很大。”易对说道。

然而，面对12亿元以上的企业亏损，除了福建青拓集团4亿元的产能指标置换和数千万元的国家和省级奖励外，澳宇钢铁退出的剩余资金缺口仍在8.34亿元左右。除了更换产能指标外，保定还进行了多方面的探索。

据了解，保定市已与河北城建、华夏幸福(600340，股份咨询)等大型企业接触，收购澳宇钢铁。如果这一计划得以实施，将大大减轻地方财政的补偿压力。然而，澳宇钢铁所在的涞源县地处山区，土地开发增量空空间非常有限。经过多次接触和努力，没有人愿意接受这个提议，这个计划也以失败告终。

“我们也研究了很多想法。例如，土地复垦可以引入其他企业，或者澳宇钢铁本身可以转化为其他行业等。很多方法刚开始都觉得没有问题，但后来真的把企业、发改委、工信局等有关方面都集中起来研究，发现很多想法都很难想出来，最后又回到了通过征地补偿来平衡收入和财政的办法上来。”谭世伟说道。

在通过土地占用与补偿的平衡来补偿企业损失方面，保定市发改委表示，为了支持澳宇的整体退出，经过市、县两级的认真研究和慎重考虑，为了降低政策风险，加快补偿资金的尽快到位，市政府坚持专项治理，打破常规， 并同意将涞源县的土地占用和补偿余额从市场中释放出来，以弥补澳宇退出的资金损失。

即便如此，地方财政面临的薪酬压力仍然很大。"目前，仍有许多补偿资金不到位."易告诉《中国证券报》记者。

面对转型的“痛苦”

在澳钢关闭之前，涞源县开始寻求新旧动能的转化。谭世伟说:“涞源县有一个开发区，通过提升基础设施水平加快招商引资，吸引符合产业转型方向的项目落户当地，如食品加工等适合山区的项目。同时，婺源县加快建设国家级全球旅游示范区，实施岐山滑雪场、白石山温泉度假城等新的商业项目。”

但谭世伟坦言:“产业结构调整和经济转型升级不是一蹴而就的。澳宇钢铁的倒闭，短期内肯定会对婺源县的财政造成压力，但这也是经济转型期必须经历的痛苦。”

在澳宇钢铁厂所在的涞源经济开发区，《中国证券报》记者看到，整个园区占地3000多亩，分散着新昌热电厂等两三家企业，其余都是平坦的荒地。涞源经济开发区在路口竖立的两块广告牌磨损了，中间和边缘的塑料板开裂卷曲，覆盖了一层灰。上图显示，2012年7月，该区被省政府批准为省级经济开发区，规划总面积为11.1平方公里。最初，计划引进一些项目，如国际新材料工业基地、以色列生态农业和加工等。，但现场仍然没有开工的迹象。

“这么大的工业园区有两三家企业。婺源县经济落后，交通不便，没有产业工人，没有市场优势，实现经济转型相当困难。”易对说道。

与涞源县相比，保定市的产业结构调整和经济转型升级已经取得成效。

2010年之前，保定有8家钢铁企业，到2013年只有一家澳宇钢铁。在旧的经济增长动能退出的同时，保定加快了新动能的培育。目前，汽车及零部件、新能源及能源设备制造、纺织服装、食品加工、新型建材等五大主导产业集群，以及以航空空航天新材料、生物医药及医疗设备、电子信息、节能环保等为代表的战略性新兴产业集群。

据统计，2016年保定市五大主导产业增加值620.2亿元，同比增长8.7%，占全市规模以上产业的61%。高耗能行业增加值占全市规模以上行业的10%，同比下降1.3个百分点；装备制造业实现增加值447.1亿元，占规模以上工业的44.2%，同比增长0.9个百分点；高新技术产业增加值451.8亿元，占规模以上产业的44.7%。

京津冀协同发展战略和熊安新区加快建设，进一步推动了保定市的产业结构调整和经济转型升级。

“保定市抓住京津冀协同发展战略，利用区位优势，加快发展生物医药、新材料、节能环保、高端装备制造业等战略性新兴产业。特别是京津冀协同发展规划出台后，中关村(000931)在保定高新区建立了北京以外的第一个创新中心，几十家企业落户其中。另一个例子是与深圳合作的申宝工业园，包括广汽科技(002625，诊断)和华讯(港股00833)。方舟在保定有项目。”谭世伟介绍道。

“在京津冀协调发展、熊安新区加快建设的背景下，保定市落后、传统、高污染的工业还没有发展起来。我们的思路是实施京津冀协调发展战略，承接京津部分产业转移，满足雄安产业规划。今后，中央企业和大型企业集团可能会把总部、R&D等高端部门设在熊安，制造业等环节肯定会围绕熊安或保定布局。”谭世伟说道。

“保定的产业结构，尤其是制造业基地，一直以来都比较好，所以在这一轮产业结构调整中，保定可以在河北省内走在前列。另外，保定在转型过程中可以利用其区位优势更好地承担北京的部分职能，其环保压力大于其他地方。各种因素促成了保定的产业转型，并取得了更早、更快的成果。”国务院发展研究中心工业经济研究部副主任杨建龙告诉《中国证券报》记者。

杨建龙指出，保定市的实践为河北省其他地区提供了很好的借鉴。“一方面，应该大规模地考虑容量缩减。这不是一个县、一个市、一个省的问题，而是北京的问题。天津与河北的协调发展甚至会对山东、山西和内蒙古的重工业调整和布局产生辐射效应；另一方面，我们不能简单地去产能，但我们必须在这个过程中尽快培育新兴产业，形成新旧动能转换，平稳对区域经济的影响。”