民资参与PPP政策加码 多地向民企倾斜

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全国“两会”即将召开，ppp的发展将成为关注的焦点之一。去年以来，随着中央部委和地方民间资本的参与，ppp的总体政策基调变得越来越严格。那么，民营资本参与ppp的现状如何，还存在哪些困难和障碍？《证券日报》记者邀请了五位专家来探讨下一步ppp的发展趋势。

“在过去三年中，ppp发展迅速，围绕ppp模式出现了许多争议。各部向地方政府发布了大量政策。从鼓励和监管到预防和控制地方政府债务，政策的重大变化对市场预期产生了相对较大的影响。”财政部和国家发改委ppp专家库专家、北京融邦瑞明投资管理有限公司总经理陈敏表示，希望在ppp发展的下一阶段，从政策和舆论环境上，各行各业都能适当减轻ppp的负担，使ppp发展更加灵活和包容。

“ppp是一项全面的改革，肩负着重大的历史使命。放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制，充分激发了各种社会资本的活力。公共服务供给的动能转换是其中一个重要方面。”金融研究所首席研究员兼首席执行官朱振新表示，ppp在过去的三年里大力推广，已经家喻户晓，但很多人对ppp的理解仅限于融资，没有重视其改革的重要使命。

财政部专家、360金融ppp研究中心投资总监唐川表示，民间资本参与ppp项目，有助于缓解地方政府债务压力，优化基础设施和公共服务质量，促进区域城镇化更加全面稳定发展。

吉林省财政科学研究所所长张逸群指出，鼓励民间资本参与ppp更重要的意义在于，它可以有效实现政府资本、民间资本和社会资本的相互融合和发展，优化公共设施和服务项目的投资结构，有效提升政府投资项目决策的有效性、资本管理水平和运营能力效率。

天津金融资产交易所总裁丁华美表示，目前，民间资本参与ppp的活力尚未完全释放，需要进一步优化经营环境，以提振民营企业信心，激发民间有效投资的活力。

民营企业参与率有待提高

什么是私人资本参与公私伙伴关系？根据荣邦瑞明对“ppp案例数据平台”的监测，近三年的ppp交易数据显示，中央企业的比例超过70%。然而，从行业角度来看，民营企业在旅游、医疗、养老、市政公用事业、生态环境、智慧城市等领域占55%以上。

陈敏表示，这表明民间资本参与城镇化投资的意愿较强，在运营要求较高、创新较多的领域具有一定优势，发展环境也在向好的方向转变。

根据财政部发布的数据，截至2017年12月底，共有981个社会资本签署了597个示范项目，其中民营企业占34.7%。对此，朱振鑫表示，根据项目规模，考虑到民营企业受融资规模的制约，他们参与项目的规模一般都比较小。

财政部公布的最新一批ppp示范项目显示，第四批396个示范项目现已落地247个，其中民间资本参与项目143个，占所有落地项目的58%；投资额为2428.97亿元，占已落地项目总投资额的51%。

唐川表示，民营企业在数量和投资额上都略高于国有企业，这表明管理层鼓励民间资本参与ppp项目，支持民营企业的营销工作。

面临多重障碍

私人资本参与ppp的困难和障碍是什么？朱振新表示，私人投资ppp项目仍面临“玻璃门、弹簧门、旋转门”等多重障碍。另外，民营企业相对薄弱，在ppp项目中很难赢得竞争。政府合同意识薄弱，民间资本投资缺乏保障，导致民间资本参与ppp项目的比例较低。

“目前，中国的ppp已经从快速扩张转向有序、规范的发展。随着中国经济形势的不断改善，民间资本参与ppp的意愿不断增强，但制约民间资本参与ppp的因素很多。”张逸群表示，政府防范和控制地方债务和金融风险的能力，使得民间资本持有一定的观望态度。ppp项目资本运营和收益的稳定性是吸引私人资本参与的关键，ppp项目投资周期长导致的资本流动性不足影响了私人资本的参与。

陈敏认为，一些地方政府在理念上并不平等，只愿意与中央企业和地方国有企业合作，这限制了民营企业参与ppp项目建设。此外，私人资本担心地方政府信贷，并担心进入ppp。

丁华美认为，由于缺乏统一的立法，民营企业难以可持续地参与ppp。

唐川表示，总体而言，阻碍民间资本大规模参与ppp项目的障碍主要是融资成本高、融资困难，这使得民营企业难以与国有企业竞争金额大、投资周期长的ppp项目。此外，ppp项目公司在资本市场的股权投资和债务投资的退出路径并不明确，这也导致了民营企业的观望态度。目前，ppp资产证券化和股权交易模式仍处于摸索阶段，民间资本不可避免地会有一些担忧。

需要加快立法进程

自去年以来，中央部委和地方政府增加了对私人资本参与公私伙伴关系的支持。去年11月28日，国家发展和改革委员会发布了一份文件，指出不应限制私人资本以任何名义或任何形式参与公私伙伴关系项目；财政部近日表示，下一个尚未签约的示范项目应坚持公开竞争的方式选择社会资本，确保各类社会资本平等参与，同等条件下优先考虑民营企业合作。

从地方角度来看，河北省最近发布了一份文件，建议通过公开招标等竞争性方法选择公私伙伴关系项目的社会资本方，并支持私人资本股权比例较高的社会资本方参与公私伙伴关系项目；江苏省出台文件，建议巩固鼓励民间资本优先参与ppp项目的制度保障，进一步降低民间资本参与ppp项目的门槛；陕西省发布文件指出，在选择社会资本方时，应在同等条件下鼓励私人资本或有私人资本参与的财团。

“提高民间资本参与ppp的积极性，应着眼于ppp的立法建设，加快ppp的立法进程，从法律层面规范ppp管理，提高政府在ppp中的公信力，让民间资本放心。”张逸群指出，还应扩大政府ppp项目的实施范围，适度放宽ppp项目的准入门槛，稳定项目收入预期，让更多的民间资本有资格、有能力参与ppp项目。

“结合民营企业参与ppp项目的痛点，为了支持和鼓励民营企业参与，首先要注意的是优化经营环境和信用体系建设。这是民营企业参与ppp项目的基本条件，要加大开放力度，让民营企业有资格参与。”朱振鑫表示，从充分发挥民营企业优势的角度出发，结合项目特点，因地制宜，为民营企业参与不同项目提供不同类型的支持方式，鼓励民营企业通过ppp模式盘活现有资产，避免繁琐的前期工作。

“要增加私人资本参与ppp项目的数量和比例，激发私人资本参与的意愿，需要将政策支持和金融市场支持工作结合起来推进。”唐川预计，2018年，管理层除了完善相应的宏观政策和工作流程优化政策外，还将研究更为切实可行的资产证券化、债券产品和ppp股权交易解决方案。

陈敏表示，在防范地方政府债务风险和去杠杆化的大环境下，最重要的是做好政府信用和政府报告的管理工作，而不是针对ppp本身，反复出台各种越来越详细的政策，将其限制在技术层面。

“动员民间资本参与ppp项目需要全面的政策，开放融资障碍，降低融资成本，这是实现ppp国家战略的当务之急。”丁华美表示，天津研究所与财政部ppp中心共同搭建ppp资产交易平台，构建ppp生态联盟，在推动建立大型ppp金融市场的道路上进行了务实探索。目前，平台还将加快金融创新，进一步畅通民间资本融资渠道，帮助ppp规范合规发展。