农地制度改革看点多（经济热点?打开改革大礼包②）

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人的视觉

探索宅基地所有权、资格权和使用权的分割改革，建立新增耕地等指标的省际调整机制...在今年《政府工作报告》提出的全面深化农村改革的内容中，有许多都与农村土地制度改革有关。

厘清人地关系始终是农村改革的核心。今年农地制度改革的具体措施是什么？如何稳步推进相关改革？改革中各方的利益能得到更好的保护吗？我们的记者走访了一些农民和专家来解决这个问题。

延迟-

土地合同将再延长30年，这既是“令人放心的”，也是“积极的危险”；要解决人与土地的矛盾，不能靠不断地分享和细分土地的规模

"第二轮土地承包期满后，将再延长30年！"当这个消息传到山东省上河县怀仁镇闫村时，闫德顺全家都非常高兴。老阎的女儿和女婿出去打工，已经在城里买了房子安顿下来。这对老夫妇老了，不能在地里长了。他们想转移出去赚取稳定的租金，但他们担心转移出去后拿不回来。"这颗心脏可以放在胃里。"

严德顺的“定心丸”是给同村一位大粮食种植者严敦福的“活络丹”。去年，他转让了村子里100多英亩的土地，建了一个家庭农场。“鉴于距离第二轮合同到期只剩下10年时间，如果我收回合同，我的投资将被浪费。既然政策已经定了，我的心就更有活力了，我可以放手了。”

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出:“土地承包关系应长期保持稳定和不变，并在第二轮土地承包期满后再延续30年。”今年的政府工作报告明确指出，这项政策应该付诸实施。国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆表示:“这一政策安排不仅体现了稳定，也体现了活力。”

稳定——改革开放以来，中国农村土地已经承包了两轮。第二轮合同到期后，将再延长30年，这将使农村土地承包关系稳定75年。叶兴庆说:“这足以说明，长期保持土地承包关系的稳定和不变，对于普通农民承包土地和新的农业经营主体流转承包土地，能够起到稳定和预期的作用。”

实时-新合同期限将再延长30年，这大约是在实现第二个世纪的目标的节点。中国的经济结构、社会结构、城乡人口结构将发生更大的变化，目前的改革措施为空届时进一步完善相关政策留有余地。“随着农村人口的代际转换，土地承载的社会保障功能将逐渐弱化，其本质功能将越来越明显。那时，应该作出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”叶兴庆说道。

围绕土地承包合同的延长，一些农民提出了自己的担忧:随着家庭人口的增加，他们能否被重新分配？全家入城后承包的土地怎么办？

"这些问题反映了人与土地的矛盾."叶兴庆认为，中国农业的基本情况是人多地少，人地矛盾永远存在。要解决这个矛盾，我们不能把土地平均而精细地分割开来。“根据人员的增减不断调整土地承包政策会牺牲制度的稳定性。今后，承包土地所承载的生活保障和社会保障职能应移交给社会保障体系，同时，通过多种渠道和渠道将农村劳动力转移到就业岗位，协调解决这一问题。”

关于新增人口能否进行再分配，农业和农村事务部长韩长福日前明确表示，总的原则是坚持大规模稳定、小规模调整承包，尊重农民意愿，在政府指导下，通过村集体民主协商解决问题。第二轮合同期满后，这些问题将根据法律和农民的集体意见解决。

对于农民家庭在城市定居的承包土地，现行政策是农民自愿或不自愿返回，并鼓励他们依法有偿返回村集体。叶兴庆表示，目前缺少的是市场导向的撤销权渠道。他建议成立一个跨村、跨乡的公益性农村土地储备和整治组织，对自愿离开农村进入城市的农民的土地进行收购和整治，然后按照适度规模将土地承包出去。

点数-

宅基地“三权分立”的改革将有助于闲置的农舍和宅基地的利用，但有必要防止投机

金雪艳，43岁，出生和成长在江苏省苏州高新区同安镇蜀山村。“最近几年，村里的人逐渐增加到城市里买房子。村子里的许多旧房子既没人住也没人用。他们只能是空。”在过去的两年里，在一家公司把闲置的农舍改造成寄宿家庭后，蜀山村发生了变化。随着游客的增加，农产品(000061，诊断库存)不再出售，村民的口袋越来越鼓。“年收入超过4万元的人比这个城市的许多人都多。”

金雪岩所见证的变化，反映了农村土地供需严重不匹配的事实。

从供给方面来看，近年来，由于农村人口的不断迁移和不良的土地收回，闲置的家庭和农舍的数量有所增加。根据中国社会科学院农村发展研究所的《中国农村发展报告》(2017年)，在新世纪的第一个十年，农村人口减少了1.33亿人，但农村居民点用地增加了3045万亩，相当于现有城市土地的四分之一。每年，由于农村人口的转移，农村新增闲置住房5.94亿平方米，相当于市场价值约4000亿元。

从需求方面看，农村休闲、旅游、养老等新产业和农村电子商务等新业态在农村发展迅速。仅在2017年，全国休闲农业和乡村旅游的商业实体就有33万个，比前一年增加了3万多个。“井喷”增长趋势使得农村新产业和新业态对住宅用地的需求日益旺盛，而土地和住宅的缺乏往往是这些创新主体关注的焦点。

“供需不匹配，根本原因在于缺乏相应的制度安排来保护各方的权益。”叶兴庆说道。今年中央一号文件提出探索宅基地所有权、资格和使用权分离，实行宅基地集体所有，保障农民的宅基地资格权和农民的住房产权，适度放开宅基地使用权和农民住房使用权。“探索‘三权分立’的改革为空提供了使用闲置的农舍和宅院的空间。应该指出，应该利用闲置的农舍和家园，同时应该防止投机。”

叶兴庆说，判断是“用”还是“炒”的一个非常重要的维度是看谁会带头。根据现行宅基地制度的安排，只有农村集体经济组织内部成员才能获得宅基地使用权。利用闲置的农房和宅基地，也要强调农村集体经济组织的主导作用，通过与工商资本合资合作，有效盘活闲置资源。要严格防止投机资本投机闲置的宅基地和农舍，让城市中的投机资本利用农村宅基地建造别墅和私人会所。

必须首先确认生命权。目前，我国农村宅基地登记发证率已达82%，集体建设用地登记发证率达76%。国家行政学院教授刘锐表示，准确把握宅基地确权的法律、法规和政策是必要的，不可能“一刀切”，让违法违规者通过“三权分立”获得超额收益。必须处理好非法宅基地使用者、合法宅基地所有者和因各种客观原因未获得宅基地的农民之间的利益平衡。

调谐-

各省新增耕地等指标的调整，将使土地增值收益从发达地区流向不发达地区，从城市化地区流向非城市化地区

今年中央一号文件提出，要完善耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩的节约指标的省际调整机制，用全部收益巩固扶贫成果，通过支出预算支持实施农村振兴战略。政府工作报告重申了这一点。

叶兴庆说，这次改革的实质是实现土地增值收益从发达地区流向不发达地区，从城市化地区流向全国非城市化地区。“从现实的角度来看，经过东部发达地区多年的发展，空补充耕地的余地基本上没有了，很难完成占用和补偿的平衡。欠发达地区将通过土地整治调整新增耕地指标至发达地区。一方可以得到发展的空空间，而另一方可以得到发展。

基层实践已经开始。去年年底，四川省马边县和浙江省绍兴市岳城区正式签署了与土地增减挂钩的储蓄指标转移协议，这是中国第一个跨省转移土地增减指标。本合同成交指标为7000亩，总金额为50.4亿元。据四川省国土资源厅有关负责人介绍，指标流转的全部收入将用于当地扶贫，为农村居民点建设和工业发展扶贫提供资金支持。

今年全国人民代表大会结束后，国务院发布了《全国跨省补充耕地综合管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩储蓄指标省际调整管理办法》，明确了两项新政策的实施细则，回应了如何确定指标数量和价格等社会关注。

就补充耕地跨省统筹而言，《办法》规定，中央部委应作为指标调整的中介机构，根据占用耕地的类型确定基准价格，并根据指标需求者的经济发展程度收取不同的补偿费。在五省的指数调整系数中，北京和上海排名第一，调整系数为2，重庆、四川、贵州等省排名第五，调整系数为0.5。

就省际间增减挂钩储蓄指标的调整而言，《办法》明确将国家用于省际间调整的建设用地增减挂钩储蓄指标限定为“三区三州”(即西藏、四省藏区、南疆四州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)等深度贫困县。该指数的数量和价格均由中央部委规定，而不是由供需双方自由竞标。专家表示，这项规定有利于减少指数供应商的盲目性，避免指数价格的大起大落。然而，应该注意的是，指标的计划分配可能与地方政府提供储蓄指标的潜力和意愿不一致，这将导致一些地方自上而下分配储蓄指标的"生产"，这可能导致行政推广、强制命令和违背农民意愿，这在实际工作中应该加以防止。

叶兴庆提醒说，资源是最宝贵的，欠发达地区要着眼长远。他们不应该为了眼前的利益而将所有指标转移到发达地区，而是应该为他们未来的发展预留土地空空间。

《人民日报》(2018年4月9日，第17版)