广东南海土改试点这三年：农地入市破僵局

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摘要:土地开发强度超过50%，农村集体建设用地占建设用地总面积的50%以上，集体经营性建设用地占集体建设用地的50%。

在佛山，几乎没有未开发的村庄。

《时代周刊》记者陆璐来自佛山的羽毛球

2018年春节刚过，佛山市南海区九江镇土地整理中心陈主任就没空。镇上已经准备好的大约120亩土地正在等待开发，之后将吸引外国投资。

这有望成为南海区农村集体建设用地入市试点改革以来，第一个由镇政府土地整理中心管理和整理的农村集体建设用地。

2018年2月4日，中央一号文件出台，提出深化农村土地制度改革。建议系统总结农村土地征用、集体管理建设用地入市和宅基地制度改革的经验，加快土地管理法的修订，完善农村土地利用管理政策体系。

此前，作为全国33个农村土地改革试点地区之一，南海区先后承担了宅基地、农村集体土地入市和征地制度改革三个试点项目。其中，最新的一项——宅基地制度改革试点于2017年12月1日启动。相比之下，集体建设用地入市试点改革已经推进了三年。

“总的来说，在33个试点地区中，南海取得了更加突出的成绩，反映的问题也更加明显。”南海区国土资源局政策法规科科长杜小刚评论道。2015年，南海区成立农村土地制度改革试点领导小组，并在区国土资源局设立办公室(以下简称“试点办公室”)，办公室主任为主任。

“这主要是因为，与其他地区不同，从0到1，在南海地区试点的主要任务是将过去存在但非法的内容纳入法律范围。”杜小刚告诉《泰晤士报》记者，南海区作为广东唯一的土地改革试点地区，由于区域经济发展模式和阶段的差异，对珠江三角洲的借鉴意义大于对土地管理法的修改建议。

毕竟，南海样本在珠江三角洲很有代表性。改革开放以来，大量乡镇企业得到发展，南海区1000平方公里的土地开发强度已经超过了50%的警戒线。

集体土地准备模式

土地整理中心的建立是南海区土地改革试点中非常重要的一个环节。2016年10月17日，全国第一个集体土地养护中心在南海区成立。随后，其管辖的七个镇和街道也相继成立了镇一级的土地整理中心。

具体做法是集体土地整理中心以托管的形式整合现有农村集体经营性建设用地，前期安排开发土地，统一招商入市。“涉及农村集体土地保管期限和收益分配的，可以由维护中心和村集体协商解决。它可以以租金或转让费的形式存在，也可以在进入市场后参与分红。”杜小刚说。

在此之前，南海区农村集体建设用地的使用权和开发权实际上掌握在2381个经济社团(村级经济组织)手中。

“维修中心可以作为农村土地征用和市场进入之间的重要桥梁。鉴于这两个项目，土地整理不仅可以达到协调土地利用的目的，还可以避免因征地而引起的矛盾。”杜小刚告诉时代周刊记者。

然而，这项备受期待的改革措施的实施和推广效果并不像预期的那样乐观。

此前，有媒体报道称，南海区计划在2017年准备4000亩土地。然而，杜小刚告诉《时代周刊》记者，这个消息是不真实的。事实上，南海区从未公布过具体的集体土地整理方案。

据南海区国土资源局的一名工作人员称，截至2017年底，南海区只有九江镇完成了两块地的准备工作，涉及土地面积120亩，没有从其他城镇和街道收集粮食。

九江镇的突破在一定程度上与该镇的经济发展程度和涉及的村庄数量少有关。据九江镇土地整理中心负责土地整理的陈主任介绍，该项目位于镇内主干道九江大道旁，仅涉及两个经济社区，在改建成建设用地前是一个鱼塘。九江镇位于南海最西部，是南海经济落后地区。九江镇土地维护中心最终以每亩1万元的租金价格从村集体手中接过了这块土地的开发权。

但是位于南海区东部的大理镇的村民不这么认为。大沥镇中边村下属的潘谢村村长潘建伟(音)说，村外围的工厂几乎都是新建的，中间部分是旧的。因此，虽然已知政府已经统一了开发和改造旧村土地的做法，但“村民可能不愿意征用新建部分”。潘剑伟告诉《时代周刊》记者。

南海区农村基层组织发达。在1994年农村股份合作制改革中，南海区将土地开发经营权下放至村级组织。这一次，我们要把经营权收回给镇、区政府，由此带来的土地增值收益的调整涉及到很多主体，如村民个人、村集体、区、镇政府和开发商。可以想象，要在如此多的主体之间就利益分配达成共识是很困难的。

“如何设计合理的利益分配机制，是南海区农地市场化改革取得重大突破的关键。”一位长期参与南海区农村土地改革调查的专家说。但是当谈到如何设计这种机制时，他想不出一个好办法。

三种50%的情况是被迫的

虽然进展缓慢，但土地整理的理念符合打破南海区土地利用僵局的需要。由于它与国土资源部正在讨论的农村集体土地集约利用的理念相一致，得到了上级部门的认可。仅在2017年，南海区国土资源局试点办公室就接待了来自全国各地的28批考察人员。

这个现实的僵局是“三五成”。“即土地开发强度超过50%，农村集体建设用地占建设用地总面积的50%以上，集体管理建设用地占集体建设用地的50%以上。”上述专家向《时代周刊》记者总结了这一点。

在集体建设用地占50%以上的地区，没有多余的集体建设用地，使用的土地分散、破碎、低效。“早期的‘三比一补’企业和乡镇企业规模都很小。它通常是一个占用几英亩土地甚至占用一英亩土地的工厂，可以开业。”杜小刚介绍道。

其中，潘谢村就是一个典型的例子。

潘建伟表示，自20世纪80年代初以来，这里的村民已经停止耕种，而是将土地租给企业收取租金。潘谢村只有大约5英亩的菜地，已经承包给移民种植。

潘剑伟指着村子入口处的一排低矮的工厂，对《时代周刊》记者说:“这个地区过去是农田，但后来变成了工业用地。从那以后，这些村庄基本上都是工厂。具体有多少，没有统计。”

在珠江三角洲腹地和广州附近，优越的地理位置难以阻挡村民对土地升值的期望，但目前没有多余的土地。潘建伟说，村里仅存的40亩建设用地是两年前从高地开垦出来的。他估计，这块土地的投资租金“虽然不能与城市建设用地的租金相比，但肯定比以前高”。

此外，由于过去土地使用权和开发经营权的分散，大部分已经成为现实的农村集体建设用地流转缺乏相关的登记和合规程序。

据南海区国土资源局集体土地调查，截至2016年10月，南海区共有农村集体建设用地15000宗，总面积23.5万亩，其中90%已实际进入市场，但土地使用程序不完善或产权不清，甚至达到50%。

“南海区已经到了必须升级的发展阶段，土地利用状况已经到了必须调整的地步。”杜小刚说。

事实上，由于缺乏集体土地利用的整体规划，效率低下，分散化，分布在南海区7个乡镇和街道的600多个村级工业园区已经成为污染的隐蔽场所和肮脏场所。在环保和产业升级压力较大的背景下，过去百强县的亚军不得不承受城市面貌差、很多企业环保不达标、招商难、投资水平低的问题。

与这一轮试点相对应，其中15个承担农村集体建设用地入市试点的地区，要求“在满足规划和准入控制的前提下，允许农村集体建设用地出售、出租和入股，实行与国有土地同等的市场准入、同等的价格和同等的权利。”然而，南海试验项目最重要和最关键的内容是如何使过去事实已经转移但不符合的情况符合要求。

这个400亩的土地项目被分割出售

2017年11月，国土资源部宣布，33个农村土地改革试点在仅仅三年的基础上又推迟了一年，直到2018年12月31日。

然而，尽管南海区的一些改革实践在三年的试点过程中可以说是大胆甚至是前卫的，但它们更多的是着眼于需要解决的问题。

“你们在南海进行的一些探索太超前了，很难对国家(整体水平)有参考价值。”在一次向广东省国土资源厅汇报的会议上，一位省部级领导这样评价。

在杜小刚看来，主要原因是不同的发展阶段导致了在南海的一些改革探索，包括土地准备，以及在大陆缺乏登陆土壤。他倾向于认为“在解决南海区土地瓶颈的基础上，南海区市场准入试点可以在佛山乃至珠江三角洲推广。”

在南海区的众多试点项目中，确定工业载体是一个大胆的举措。

现行《土地管理法》规定，农村集体建设用地仅限于宅基地、乡镇企业和农村基础设施建设用地。然而，在南海区，集体建设用地使用权已经在试点范围内放开，被认定为工业载体的农村集体土地不仅可以用于上述三个目的，还可以用于商业办公、工业、仓储甚至私立学校。

“从南海区的实践中，我们可以看到，放开集体土地使用以后不会带来太多的麻烦。国家可以在集体土地使用控制方面放开更多。”杜小刚说。

同时，在南海大胆探索的基础上，一些后续问题也亟待解决。

以工业载体的实践为例。2016年11月，南海区政府出台政策，规定农村集体建设用地在用途、容积率、土地总面积等方面达到一定要求，并被政府认定为工业载体后，可以单独出售。

"这是改革的重大突破。"上述专家评论道。此前，根据《土地管理法》，农村集体建设用地上的房屋从未超过销售门槛。截至《时代周刊》的新闻稿，只有中国南海区在试点项目期间有这种做法。截至2017年底，南海区已有5个涉及近400亩集体建设用地的项目被确定为工业载体，可单独出售。

虽然土地使用权可以进一步放开，但很快就会面临缺乏后续监管的问题。“国家有一整套制度来规范国有土地的使用和商品房的销售，但是没有一套制度来规范集体建设用地上商业服务的销售管理。”杜小刚说。

有鉴于此，南海区国土资源局在2016年发布的监管办法的基础上，于2017年底制定了《佛山市南海区农村集体建设用地和房屋开发管理监督实施办法》，细化了集体建设用地上房屋开发管理的要求。然而，问题的解决远非一蹴而就。杜小刚说:“在没有上级法律的情况下，改革试点需要各部门的解放和勇于承担责任。”