土改晋江试验： 发掘农房宅基地的抵押融资价值

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别墅和复式公寓有设计感，整体环境优美宜人，街道整洁。12月，走在晋江市磁灶镇大浦村，似乎进入了一个度假区。

经过17年的旧村改造，这里的房子从38万元涨到了400万元。大浦村党委书记、村委会主任吴金成对《第一财经》记者说:“改造后的大浦村越来越受欢迎，外出的人基本上都愿意回来生活。毕竟，落叶必须回到根部。”

再过一年，33个县(市、区)的土地改革试点将完成，晋江是试点之一。在新一轮土地改革中，已经试点近两年的晋江市继续稳步推进农村宅基地抵押，逐步探索宅基地基准地价体系、宅基地自愿有偿退出和宅基地积极利用，实现了从“一户一房”到“有房户”的转变。

在中国，农村土地制度改革一直被认为是“率先垂范”。决策层考虑了很多，使得改革之路“漫长而漫长”。与西方土地私有制不同，中国政府坚持在农村土地集体所有制的制度框架下突破，寻求改革路径。十八届三中全会通过《决定》以来，新一轮土地改革的政策逻辑凸显，33个县级试点也成为推动改革的杠杆。

农村住房抵押贷款需求

回到农村住房抵押贷款本身，其特点在于宅基地。在农村土地集体所有制的制度框架下，现行的《土地管理法》规定，宅基地必须由农民申请，“一户一房”应当免费使用。宅基地面积不得超过规定标准，农村房屋应当符合规划。而且，农村房屋交易的转让对象必须是村里的集体成员，转让价格不包括宅基地的估价。因为法律规定宅基地是不允许交易的，自然就没有合法的宅基地交易市场。

2015年2月，晋江被列为全国33个试点县之一，晋江也是福建省唯一一个全国土地改革试点县。晋江民营经济发达，当地人(603883，BUY)普遍有经商意识，或多或少会做一些生意。有时，资金周转是需要的，所以银行按揭的农房贷款将被考虑。

晋江市国土资源局相关负责人向CBN表示，抵押贷款是一种市场行为，目的是满足农民的贷款需求。对农民来说，首先必须有贷款需求。至于农村房屋能否抵押，取决于它们是否有足够的价值，如优越的地理位置和便利的市场交易。

晋江农村商业银行个人金融部总经理柯子辉向CBN表示，在过去，如果这些农民做生意，他们只能得到别人的担保，相互担保是很常见的。一旦有了风险，就会给别人带来麻烦，经营良好的人可能会被拖垮。如果你抵押自己的财产，你就不会和别人有类似的风险接触，风险也相对可控。

2016年初，晋江陈岱镇一位姓丁的商人抵押了他的农场房屋和宅基地，从晋江农村商业银行获得了一笔90万元的贷款。他抵押的宅基地是一套自建房屋，面积150平方米，于1998年竣工。发放贷款的柯子辉说，经有资质的第三方评估，该房屋的抵押价值为252万元。宅基地使用权共同抵押后，宅基地使用权的价值也被评估，总价款为328万元。

对于宅基地纳入抵押物估价的原因，柯子辉认为，宅基地的价值在过去并不突出，但房屋的价值相对较大。但是现在，宅基地的价值明显增加，宅基地价值评估体系的逐步建立，宅基地流转市场的逐步完善显得尤为重要。因此，他们一起评估并登记了抵押。

建立宅基地基准地价体系被视为晋江改革试点成果之一。由于国土部门编制了农村集体土地基准价格，建立了动态调整、科学评估的宅基地基准地价体系，为后续的抵押贷款、流转、有偿使用和有偿收回提供了价值评估和参考依据。

试点前，宅基地基准地价体系几乎是空白，这在福建省还是第一次。

农村住房抵押贷款十多年探索

以2015年试点为界，晋江在十多年前就开始了农村住房抵押贷款的探索。柯子辉回忆说，1996年他去了一家银行工作。当时，除了晋江农村商业银行，还有其他银行，只有农村商业银行存在。

柯子辉表示，农村住房的有限流动性导致其他银行集体退出。当银行向外界贷款时，在评估风险时，首先考虑的是还款来源，其次是抵押品的流动性。在他看来，农村住房抵押贷款的风险点集中在三个方面，可以简单地概括为“高成本、薄利”。

首先，农舍本身的财产，因为它位于偏远的农村地区，即使它由于城市化的加速而演变成城市地区，它也不能改变农舍所在的家园是集体所有的事实；第二，现行法律框架允许的交易仅限于村集体组织，即银行要实现农房，只能由农房所在村集体成员购买，交易范围不能扩大；第三，在不能广泛交易的群体范围内，有购买力和想法的人应该充分考虑宗族和人情因素。

柯子辉表示，政府愿意确认土地和集体产权房屋的所有权，然后办理抵押登记，这是银行开展这项工作的最大支持。这项业务的发展取决于市场需求，而政府的支持保证了银行优先获得补偿，以应对未来可能出现的风险。

农村商业银行愿意这样做，并将这一业务延续到今天。坏账率低是一个非常重要的原因。据统计，近20年来，晋江农村商业银行共发放贷款30多亿元，坏账仅1000多万元，不到0.3%。

柯子辉提到，他以前最担心的是农民的信用问题，但后来发现农民一般都谈信用。他们对农舍有特殊的感情，其次，他们必须面对问题，因为他们必须面对村民。“即使你努力工作，你也会考虑从其他地方转移资金来偿还贷款。”退一步说，即使贷款无法偿还，农村商业银行也会及时与村委会沟通，动员集体内部成员消化。这比严格的合法拍卖方式好得多，合法拍卖不仅能保护银行免受损失，还能保护贷款人的面子，避免冲突加剧。

上述国土资源局相关负责人表示，除了前期一审的基础之外，还有一些人有很高的改革意愿。晋江有多达21个国家级改革试点，包括新型城镇化试点。在这样的试点环境下，农村宅基地制度改革将极大地促进城乡二元结构的改善。

根据晋江农村商业银行提供的数据，自2015年2月试点项目在晋江启动以来，农村住房抵押贷款业务呈现快速增长趋势。截至2016年10月，农村住房抵押贷款余额为6.12亿元，比年初净增7700万元。2016年，农村住房抵押贷款余额计划达到6.5亿元，比年初净增1亿多元。

呼吁扩大流通交易范围

可以说，吴金成已经多次匹配了农舍和住宅的抵押贷款。他回忆说，一些村民在外面做生意，他们的房子在春节期间基本上只住几天。一旦他们在资金周转上遇到困难，他们就请他为他们的房子配对抵押。

吴金成早年外出经商，1997年回到家乡当了村官。基于他出国旅游的经历，他想改变这个村庄落后的面貌。1999年，大浦村委托天津规划设计院厦门分院进行全村建设规划。第二年，它正式开始旧村重建，并提出了蓝图，这是逐步推广分五个阶段。现在，住宅小区的第一和第二阶段已经完成。

大埔村的农舍很受欢迎。一方面，大埔村是磁灶镇的中心，地理位置优越，交通便利；另一方面，房子的规划设计和居住环境都很好，很多人都愿意住在那里。吴金成说，早期有500多平方米的独栋房子，村民们买的时候才38万元。现在，没人想卖400万元。

如果贷款无法收回，抵押品该怎么办？这是学术界和政策制定者关注的焦点，也肯定是一个非常困难的问题。尤其是不可忽视的家族因素和农民的契约精神。吴金成告诉CBN，银行和贷方的目的是一样的，他们都是双赢的合作。银行如何考虑为处置房地产和宅基地提供贷款？然而，他也提到，“如果五年前，我不能保证银行会接管农民的房子，但现在它肯定会接管。由于农民的契约意识有所提高，由于宅基地已经抵押给银行，他们会有心理准备，不会像以前那样依赖它。"

根据现行法律，宅基地的流转范围不能超过集体经济组织。吴金成说，现在最大的障碍是法律。交易对象和交易范围的限制，使得“物尽其用”，农家乐的价值无法得到充分体现。事实上，这样的市场已经在现实中出现，这导致了灰色交易的普遍存在。目前的试点应该为中央政府修改法律提供实践经验。

他建议宅基地的交易范围不应局限于村集体。只有扩大流通交易的范围，宅基地才能真正成为“沉睡”的资产。

但是，基层政府也在认真考虑扩大流通交易范围的呼吁。根据晋江市农村土地制度改革试点工作领导小组提交的中期评估报告，如果只允许集体经济组织内部流通，抵押实现的范围并不广泛，如果无限制地放开流通，需要理论支持和制度突破。经过多轮的走访和调查，城镇和乡村都有强烈的意愿在村庄之间转移家园。

试点项目的成就和经验

晋江开展农村住房抵押贷款业务已有近20年的历史，现在已经有了比较成熟的制度和机制。根据上述中期评估报告，第一是完善住房保障体系，实现“家庭住房”。发展宅基地审批制度，实现所有家庭成员的实名制，有效杜绝“一户多房”的新现象；二是体现住房产权，实现农民权益。

在宅基地退出方面，除了建立上述宅基地基准地价体系外，还探索了有偿使用制度。针对“一户多居”和过度占用等历史问题，试行收取宅基地有偿使用费，并以人均宅基地面积为分类处置的起点，采用“分类处置+区分年限”的方法确定有偿使用费的对象、范围和收费标准。对于宅基地的退出，有房屋置换、指标转换、货币补偿和无偿使用四种模式，以提高宅基地的利用效率。

2016年4月在晋江成立的房地产登记局和房地产登记中心也是改革试点以来的新举措。中心可以保证农民房屋所有权和宅基地使用权两证的统一。房地产登记中心副主任李业成告诉哥伦比亚广播公司，农村房屋和宅基地缺乏抵押贷款的原因之一是，农村宅基地历史遗留下来的问题很多，情况复杂，而且大多时间跨度长，难以界定所有权。

上述中期评估报告的内容表明，如果处理不当，产权难以明晰，将直接影响宅基地和集体建设用地的抵押和转让。如果只是罚款，可能会导致不良的社会取向。很难把握度和整体设计。柯子辉还提到，目前广大农村地区很多农民没有房屋所有权证和土地使用证，而这“两证”是申请银行贷款的先决条件之一，因此有必要加快确权。

在法律不变的情况下，农村房地产的处置仍然难以实现。柯子辉说，农村宅基地属于村集体所有，有政策限制，非集体经济组织成员购买时不能办理产权。此外，该集体经济组织成员的购买也受到一户一房的限制，抵押品的变现和转让也受到限制。此外，随着业务量的增加，如果发生坏账，如何解决农民的居住问题成为处置农民抵押财产后最现实的问题。

他建议完善农村住房抵押贷款业务的配套政策。如设立农民住房抵押贷款风险补偿专项资金，地方政府根据实际情况制定农村住房抵押贷款减税、风险补偿、信贷激励等配套政策，对投放农村住房抵押贷款的金融机构给予一定的财政利息补贴和税收优惠。

从历史上看，宅基地已经具备了“居者有其屋”的基本保障功能，但随着经济和社会的发展，其属性逐渐凸显。根据晋江市近两年改革试点的经验，迫切需要修改相关法律法规，允许宅基地及其房屋进行抵押融资，让群众拥有完全的处置权。

此外，它值得决策层重视。适度扩大农村宅基地使用权的流转范围，特别是允许宅基地跨乡镇分配，有利于集聚要素，为农民和农村开辟增收新途径，也有利于实现农村宅基地用益物权。对于闲置的宅基地，也要考虑顶层设计，鼓励各地因地制宜，有偿收回。对于在空购买的住宅，如果它们超过一定的时间，它们将自动成为集体所有。