探索横向生态补偿 东江流域再当试点

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继水质保护的跨省横向生态补偿后，广东省环境保护厅4月20日发布的文件显示，广东省将于2018年率先在东江流域开展试点，探索建立全省上下游流域横向生态保护补偿机制，目前正在制定相关规划。

据悉，此次试点的东江流域，初步设想由省级财政、下游城市和供水企业共同筹集资金，实行“双向补偿”原则，即上游水质稳定或改善时，下游补偿上游；相反，上游会补偿下游。

广东省环保厅表示，将加快流域生态保护补偿试点工作，为全省流域横向生态保护补偿后续工作奠定基础。据《时代周刊》记者介绍，我国的生态补偿工作仍处于初级阶段，主要方式是经济补偿。但是，赔偿金额没有统一的标准，不同地区之间存在一定的差异。

“财政补偿的方式是最实惠、最直接的，地方财政也能看出来。然而，在这方面很难量化和公平。”中国生物多样性保护和绿色发展基金会副秘书长马勇告诉《时代周刊》记者，仅仅捐钱实际上并不是人均收入。从政策支持和产业转移的角度出发，采取多种方式，使保护区能够充分享受可持续发展的好处，生态补偿能够实现从“输血”到“造血”的转变。

省级财政协调和多方投资

此前，国家试点了5个跨省水质保护和横向生态补偿流域，其中3个涉及广东。2016年，广东先后与广西、福建、江西签订水环境补偿协议，建立了九洲河流域、汀江-汉江流域和东江流域上下游横向水环境补偿机制。

在与上述三省的横向生态补偿中，广东创新性地实施了“双向补偿”原则，即上游水质达标或稳定改善时，下游补偿上游省份；相反，上游将补偿下游省份。自协议签署以来，三个试点补偿跨省流域的水质稳步改善。

广东省环保厅有关负责人表示，以东江流域为试点，推进全省跨市流域生态补偿工作，也准备学习上述跨省补偿的经验和做法。在试点省份的东江流域进行横向生态补偿，初步设想是在2018-2020年期间，省财政每年安排生态补偿资金，流域内下游城市每年根据东江取水量和人均收入筹集资金，同时引入粤港供水有限公司共同出资，由省财政统筹管理。上游城市以各城市行政区域内的东江流域面积为分配基础，考虑各城市对水质保护的贡献度。

相比之下，省间生态补偿的经验涉及到更高层次的协调，而省内生态补偿涉及的问题较少，协调难度相对较低。其主要目的是解决该省经济发展和环境保护之间的矛盾。

与其他地区相比，广东省东部、西部、北部等贫困地区在资金分配上获得了中央政府的支持。佛山市环保局相关负责人向《时代周刊》表示，广东经济发展水平相对较高，生态补偿资金可能需要由省里自己解决。

以佛山为例，生态补偿机制仍处于探索阶段。据上述负责人介绍，佛山市一直在探索建立湿地资源有偿使用机制和湿地生态补偿机制。自2017年4月以来，全市已有122家企业参与，涉及4400多万元的排污权交易实际上是一项广泛的生态补偿。

虽然生态补偿已被纳入佛山市环境保护工作的评估范围，但该人士向《时代周刊》记者承认，佛山市在实施生态补偿政策方面还处于探索阶段，因为没有国家和省两级出台的纲领性意见和文件。

有许多类似的探索。2017年10月，中山市环保局发布了《中山市2017年生态补偿专项资金筹集和分配方案》，表明中山市生态补偿资金总量由省级财政、市级财政和乡镇财政组成。今年2月，浙江省财政厅、环保厅等部门出台了《关于建立全省上下游流域横向生态保护补偿机制的实施意见》，重点推进上下游流域的相互补偿，而不是单纯依靠中央和省级政府的纵向补偿资金。

“过去，有些地区在全省范围内实行横向生态补偿，但跨省的生态补偿更为敏感，大家都比较重视。”马勇告诉《时代周刊》记者，生态评估已经成为许多地方评估的重要组成部分。特别是在大气、水和土壤方面，国家已经出台了相应的计划，明确了评估时间和配套规则，并将有相应的压力传递到各个地方。

纵横前进，探索多元化薪酬机制

“现在到处都有发展的紧迫感。如果上游地区受到地理位置的限制，出于生态保护的目的，其发展将受到限制。下游地区获得了生态红利，这显然是不公平的。”马勇说道。

国务院2016年发布的《关于完善生态保护补偿机制的意见》明确指出，生态补偿的原则是“谁受益，谁补偿”。

生态补偿基于生态系统服务的价值、生态保护的成本、发展的机会成本等。，并综合运用行政和市场手段进行利益补偿。除了河流，生态补偿的领域还包括森林、草原、湿地、沙漠、海洋、耕地等。

据悉，生态补偿一般由第三方委托组织专家根据当地实际情况进行论证并确认补偿金额，但生态污染程度难以量化，补偿金额因地区而异。

佛山市环保局相关负责人认为，在国家和地方层面，横向生态补偿仍然没有法律依据和政策规范；开发区、受益区和生态保护区、流域上下游之间缺乏有效的协商平台和机制。“需要一个健全的沟通机制和合理的补偿金额，横向生态补偿基金将是有用的。”

中山大学地理科学与规划学院水资源与环境系副主任陈告诉《时代周刊》记者，生态补偿在理论上已经讨论了很多，但在实践中，如何计算清楚，如何公平，仍然缺乏一种大家都认同的方式。“它过去主要是金融转移的(纵向)补偿方法。现在有可能实现多样化，探索其他经济补偿方式，而不仅仅是给钱。”陈对说道。

根据广东省2016年12月发布的《关于完善生态保护补偿机制的实施意见》，鼓励流域受益区和生态保护区、流域上下游通过资金补偿、对口合作、产业转移、人才培养、共建园区等方式建立横向补偿关系。鼓励珠三角地区和粤东、粤西地区结合横向生态保护补偿，完善对口支援机制。

“目前，像广东这样的发达地区在资金或产业政策支持方面更有优势，可以在全省范围内进行横向生态补偿。”马勇说道。然而，他也强调，基于财政分配的垂直生态补偿仍然很重要。地方财政收到资金后，可以根据自己的情况做出不同的计划和安排。佛山市环保局相关负责人也认为，纵向和横向生态补偿腿缺一不可。