专项债再添新品种：棚改专项债试点发行 需在限额内确定总额度

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每个记者张忠印每个编辑陈星

特别债务改革带来了新的行动。4月3日，财政部、住房和城乡建设部发布了《地方政府发行棚户区改造专项债券试点管理办法》(以下简称《办法》)。

《办法》要求地方各级棚改主管部门加强对棚改专项债券项目的管理和监督，确保项目收入与融资的平衡。

上海财经大学教授郑春荣在接受《全国商报》采访时表示，棚户区改造是地方政府的一项重要工程，资金需求量很大。试点棚改专项债务表明，政府倾向于民生重点项目，这可以缓解部分地区的财政压力。

规范借贷，改善民生

棚户区改造是指纳入国家棚户区改造规划，依法实施棚户区拆迁、居民补偿安置和相应土地开发利用的系统工程，包括城市棚户区(含城中村和城市危旧房)、国有工矿棚户区(含煤矿)、国有林区(场)棚户区和危旧房、国有垦区危旧房等。

根据住房和城乡建设部的数据，2017年，中国有609万套棚户区改造，投资1.84万亿元，顺利完成年度目标任务。

今年的政府工作报告要求启动新的三年工棚改造计划，今年要启动580万套工棚。

地方政府棚户区改造专项债券是地方政府发行的各种专项债券，是指地方政府遵循自愿原则，纳入推进棚户区改造试点，以国有土地使用权出让收入和项目对应的专项收入偿还，纳入政府资金预算管理的地方政府专项债券。

记者注意到，工棚改革专用债券是今年推出的第一个新的专用债券。2017年，财政部等部门相继推出土地储备和收费公路专项债券。

根据《办法》，发行棚户区改造专项债券的主要目的是完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增加，推进棚户区改造专项债券有序试点发行，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产和收入相对应的制度，发挥政府调节适度举债改善民生的积极作用。

中信证券(600030)固定收益首席分析师明明认为，棚改项目一直是地方融资需求的主要项目，也是发行城市投资债券筹集资金的主要目的。如果将地方政府的棚城投资债券需求完全转化为地方政府债券，地方政府的利息负担将会减轻，同时对城市投资平台的依赖也会大大降低，城市投资平台的地位也会降低。

易居研究院智库中心研究主任严跃进向《商业日报》表示，近年来，工棚改革的力度不断加大，各种乱象层出不穷。试点发行工棚改革专用债券，有利于建立和完善严格的工棚改革会计制度，防止借工棚发债、评估不准等各种问题。试点发行棚改专项债券有利于棚改的规范化。

严跃进告诉记者，例如，各种收入自然会产生的过程中腾空的土地棚子装修，这种收入的使用应与债券发行本金的偿还挂钩。明确这种债务偿还机制是对棚改的一种约束，防止乱发行债券，同时也要求在棚改过程中不断挖掘土地的商业价值和经济价值。

省政府是发行人

谁将为工棚改革发行特别债券，如何偿还？根据《办法》，省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)是工棚改革专用债券的发行人。

此外，该方法还指出，棚户区改造专项债券中提及的专项收入包括政府所有的棚改项目配套商业设施的销售收入、租金收入及其他收入。

应当注意的是，财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造的融资需求、国有土地使用权出让收入和纳入政府资金预算管理的专项收入状况，确定年度棚改国家专项债券总额。

《办法》指出，各省、自治区、直辖市棚改年度专项债券额度应安排在国务院批准的地方专项债务限额内，由财政部向省级财政部门下达，并抄送住房和城乡建设部。

根据《政府工作报告》要求，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比上年增加5500亿元，重点支持在建项目顺利建设，合理扩大专项债券使用范围。

此外，财政部最近发布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，要求在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区遵循《财政部关于试点发展项目收支平衡的意见》。《特种债券品种通知》(蔡羽[2017]89号)规定，应积极使用上年末未使用的特种债务限额，并结合政府性基金收入和项目对应的专项收入。

根据财政部数据，2017年全国地方政府专项债务限额为72685.08亿元，专项债务余额为61384亿元。截至2017年底，地方政府专项债务未使用额度约为1.13万亿元。

编辑朱昱